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2007. 06.01

中国における汚職防止コンプライアンスに特有の課題

ジェームズ E. ハフ1

中国では汚職が蔓延しており、中国で事業を行う国際企業は、汚職行為2 に関与することがないよう十分に注意しなければならない。本稿では、汚職防止コンプライアンス・プログラムが取り組むべき中国の経営環境の2つの側面に焦点を当てる。

A. 汚職防止法

本稿は、米国または中国の汚職防止法の入門書を意図して書かれたものではない。3 米国以外で事業を行う企業にとって海外不正支払防止法(「FCPA」)4 は、既に馴染みの深いものであろう。本法では、すべての米国民とその他の対象企業が民間企業の利益獲得を目的として外国公務員に賄賂を贈ることを禁止している。さらにFCPAは、米国の証券取引所で売買される証券の発行人に対し、正確な会計帳簿および記録を作成・保存することを求めている(不正目的に使用される「不正資金」を防止することを目的とした要件)。また、中国には、2005年4月に制定された中華人民共和国公務員法を含む、汚職行為を禁止する様々な法律が存在する。公務員法第53条は次のように定めている。「公務員は・・・公的立場を利用して、[]不正、贈賄または収賄、ならびに他者のために個人的利益を求めてはならない。」5 FCPAと中国の汚職防止法との間には多くの相違点があるものの、中国で事業を行う米国企業は、贈賄が違法で、許容されるものではないという共通原理に確実に従うための措置を講じなければならない。

B. 中国国営企業の従業員の大半が「国家公務員」または「公務員」である

中国は、わずか15年前の1993年まで、民間企業による国際取引を公式に認めていなかった。ゆえに、中国経済の大半が、いまだに国営企業(「SOE」)であることは驚くにあたらない。

FCPA6 と中国法の双方の下では、SOEの従業員は、たとえ役職名や職責が事実上完全に商業的なものであっても、そのほとんどが「国家公務員」であるとみなされる。その結果、それらが汚職防止法に抵触しないことを確実なものにするために、SOEの従業員に対する金銭の支払、贈与、または接待のすべてについて、汚職防止法に抵触しないよう十分に精査しなければならない。

ある特定のSOEが、FCPAに基づく「政府機関」であるか否かは、問題となっている企業の所有と統治に関する一切の事実について慎重に調査した上で判断する。ある中国のSOEが外国の政府機関であるとみなすべきか否かを判断するにあたり、通常、DOJおよび証券取引委員会(「SEC」)は、政府および/または共産党が、当該SOEの役員や取締役の任命にどの程度関与しているかという点、および当該SOEが、実際に政府から独立していることの確認に有利に働くようなその他の要因(当該SOEが、外国の証券取引所に上場しているか否かを含む)があるか否かという点を考慮する。7

現在、中国のSOEの多くが国内外の証券取引所に上場しているが、一部の例では、国が、会社の取締役の大半、および上級管理職の全部ではないが一部の任命権を保有している。他の例では、国は少数の株主持分しか保有しておらず、従って取締役会での権限も限られるか、あるいは、国が保有する株式は、株主間契約、定款または他のコーポレートガバナンスに関する法律文書により制限される場合がある。中国以外で上場しているSOEの役員および取締役は、当該企業が上場している管轄権(米国または香港など)の証券法や証券取引規則に服する。従って、たとえ個人が中国政府の機関により任命されたとしても、他の管轄権における法律により、中国の「公務員」としての役割を果たす能力に著しい制約が課される場合がある。理論的には、かかるコーポレートガバナンスの制約は、会社が中国の「政府機関」ではないと結論付ける判断材料となりうる。しかしながら、SECもDOJも、株主利益を目的とする行為の法的義務が、あるSOEがFCPAにおける外国政府の一機関であるか否かについての米国政府の判断に影響を及ぼすという公式な見解は示していない。

ある特定のSOEの従業員が、FCPAに基づく「国家公務員」にあたるか否かをDOJおよびSECが判断する材料となる所有権および支配権の要因を詳細に把握することは、非常に複雑な作業となり得る。事を単純化するために、多くの国際企業では、自社の従業員に対して、汚職防止法コンプライスの目的において、すべてのSOEが「政府機関」であるという前提で業務を行うよう端的に指示している。8

商業取引の相手方が「国家公務員」であるか否かを知ることが非常に重要な場合がある。例えば、通常の顧客の従業員に対しては通常の接待とみなされるような食事、ゴルフの招待または交通費精算をSOEの従業員に対して行った場合、違法な贈賄とみなされる可能性がある。また、顧客の従業員から不正な「キックバック」を要求され、これを受けた場合には(中国およびアジア全体ではかなり一般的な慣行)、その金銭の支払もまた違法な贈賄である。例として、Schnitzer Steel社は、先ごろ、同社の韓国子会社の従業員が顧客の従業員に対して不正な金銭の支払を行ったことを公表した。公の書類にはそれに該当する記載はなかったものの、このような金銭支払はキックバック(すなわち、Schnitzer Steelの子会社からの買入れを決定したことに対する報償またはインセンティブとしての、顧客の従業員への金銭支払)である可能性が高かった。さらに、その顧客が、たまたま中国のSOEであったために、顧客の従業員に対する不正な金銭支払は単なるキックバックではなく、FCPAに基づく贈賄とみなされた。9

C. 「発票」(公式の領収書)の広範な不正使用

1990年代前半に行われた中国税制改革の一環として、事業取引関連の金銭支払のすべてについて、その取引時に、支払金を受領した当事者が発行した「発票」10 による裏づけが必要となることが法に定められた。11 中国の税申告におけるすべての経費控除の裏付けとして、適正に発行された発票が必要とされる。

この簡易な規則が、会社や従業員が不正な経済的利益を得るために日常的に発票を悪用するビジネス環境へと発展していった。12

発票の悪用は、脱税のための単純な計略であることが多いが、時として、公務員への支払いを含む不正な金銭支払を隠すための、より手の込んだ操作の一環である場合もある。おそらく、発票の悪用としては、従業員への給与の分野で発生するものが最も一般的であろう。給与の一部を、非営業経費の「弁済可能経費」として支払う慣行を確立した会社もある。従業員は私的な取引で得た発票を提出するように促され、その後、当該経費の「弁済」を受ける。従業員は、税務当局に申告する所得がより低くなることで利益を得ることになり、会社は、給与税の支払がより低くなることで利益を得るのである。

さらに悪質な発票の悪用の方法は、第三者の「コンサルタント」を用いるやり方である。コンサルタントは、会社宛のインボイスを発行し、支払金を受領次第、支払額の発票を発行する。この発票は、コンサルタント業務の営業経費控除額の裏付けとして用いられる。ただし、コンサルタントが提供する唯一のサービスは発票の発行である。コンサルタントは、支払金の受領をもって、会社に対し、発票と一緒に現金を返還(当然ながら手数料を差し引いた額)する。結果として会社は、正式な発票による裏付けができない支払いのために利用できる現金を有することになる。当然ながら、これらの金銭支払には、国家公務員への不正な支払い、商業キックバック、またはその両方が含まれることが多い。

D. 結論

中国で事業を行う会社は、従業員が、国営の営利企業の従業員に対して、どの程度金銭の支払い、贈与、もしくは接待を行っているかについて把握する必要があり、かかる金銭支払、贈与、または接待が汚職防止法を確実に遵守するための措置を講じなければならない。さらに、中国で事業を行う会社は、中国では広く発票が悪用されている事実を理解し、かかる悪用を避けるための十分な内部統制を構築する必要がある。

 

脚注

1 著者は、モリソン・フォースター(Morrison & Foerster LLP)ニューヨークオフィス訴訟部のアソシエートである。本稿執筆にあたり、同じくモリソン・フォースター(Morrison & Foerster LLP)ニューヨークオフィス訴訟部のアソシエートであるLily M. Fanの多大な協力を得たことに謝意を表したい。
2 汚職への抵抗:倫理とコンプライアンスのベンチマーク調査(2006年米国のThe Conference Board社の調査による)
3 米国や中国の汚職防止法の概要については、米司法省(「DOJ」)の海外不正支払防止法(「FCPA」)についての論考(http://www.usdoj.gov/criminal/fraud/fcpa/ に掲載)や経済協力開発機構(「OECD」)および、アジア開発銀行のアジア・太平洋地区汚職防止イニシアチブ(http://www1.oecd.org/daf/asiacom/countries/index.htm に掲載)のウエブサイトを参照。
4 15 U.S.C.(合衆国法律集)78(m)、以下参照
5 中華人民共和国公務員法第53条(2005年4月)を参照。(http://www.china.org.cn/english/government/207298.htm に掲載)
6 FCPAによる「外国公務員」の定義には、「外国の政府、または省庁、機関の役員または職員、・・・ ならびに、かかる・・・機関を代理する正式な能力をもって行為する者」が含まれる。15 U.S.C. 78 dd-1(f)(2)(A)、78 dd-2(h)(2)(A)、77 dd-3(f)(2)(A)。
7 ある特定のSOEの状況について具体的な疑問が生じた場合、DOJは米国企業に対し、DOJのFCPA意見手続きを活用することを推奨している(28 C.F.R.(米国連邦規則集)第80条、以下参照)。
8 例として、2007年5月2日付の「インテル行動規範および行動規範用語集」を参照。(www.intel.com/intel/finance/docs/code-of-conduct.pdf.に掲載)
9 2006年10月16日付DOJのプレスリリース「Schnitzer Steel Industries Inc.の子会社、外国公務員贈賄罪を認め、750万ドルの刑事罰金の支払いに合意」を参照。(http://www.usdoj.gov/criminal/pr/press_releases/2006/10/2006_4809_10-16-06schnitzerfraud.pdf に掲載)
10 「発票」とは、「公式な領収書」を表す中国の専門用語。
11 中国におけるインボイス管理に関する法律(Measures of the People's Republic of China for the Control of Invoices)第20条(1993年)参照(http://www.asianlii.org/cn/legis/cen/laws/mftcoi1993356/ 掲載)。
12 本稿で述べている発票の悪用の形は、間違いなく不正な会計帳簿・記録を招き、たとえ現金が賄賂として支払われるものでないとしても、結果的にFCPAの違反となり得る。15 U.S.C. 78 m (b)(2) 参照。


Special Challenges for Anti-Corruption Compliance in China

by James E. Hough1

Corruption is widespread in China, and global companies doing business in China must be vigilant to ensure they do not participate in corrupt activities.2 This article highlights two aspects of the Chinese business environment that anti-corruption compliance programs must address.

A. Anti-Corruption laws

This article is not intended as a primer on U.S. or Chinese anti-corruption laws.3 Any company doing business outside the U.S. should already be familiar with the Foreign Corrupt Practices Act ("FCPA")4 which prohibits U.S. citizens and other covered entities from paying bribes to foreign government officials intended to advance private business interests. The FCPA also requires issuers of securities traded on U.S. exchanges to maintain accurate books and records, a requirement intended to deter "slush funds" used for corrupt purposes. China also has various laws prohibiting corrupt practices, including the Law of the People's Republic of China on Public Servants, enacted in April 2005. Article 53 of the Public Servants law states that "public servants...are not allowed to commit[] corruption, offering or accepting bribes, and seeking personal gains or benefits for another person by taking advantage of an official position."5 While there are many differences between the FCPA and Chinese anti-corruption laws, a U.S. company doing business in China must take steps to ensure compliance with their common underlying theme - bribes are illegal, and will not be tolerated.

B. Most Employees of Chinese State-Owned Enterprises Are "Government Officials" or "Public Servants"

China did not officially permit private companies to do business within its borders until 1993, less than 15 years ago. It is not surprising, therefore, that China's economy remains dominated by state-owned commercial enterprises (SOEs).

Under both the FCPA6 and Chinese law, most employees of most SOEs are considered "government officials," even if their job titles and responsibilities are entirely commercial in nature. As a result, all payments, gifts, or hospitality provided to SOE employees must be carefully scrutinized to ensure that they do not run afoul of anti-corruption laws.

Whether a particular SOE qualifies as a "government instrumentality" for FCPA purposes depends on a careful review of all available facts regarding ownership and governance of the enterprise in question. In determining whether a Chinese SOE should be considered an instrumentality of a foreign government, the DOJ and SEC are likely to consider the degree to which the government and/or the Communist Party is involved in appointing officers and directors of the SOE, and whether there are other factors (including whether the SOE is listed on a foreign stock exchange) that may weigh in favor of a finding that the SOE is, in fact, independent of the government.7

Many Chinese SOEs are now listed on either domestic or foreign stock exchanges. In some cases, the state retains the right to appoint a majority of the company's board and some, if not all, senior management. In others, the state may have only a minority equity interest and correspondingly limited board rights, or the state's interests may be limited by shareholder agreements, bylaws, or other corporate governance instruments. Officers and directors of SOEs listed outside of China are subject to the securities laws and exchange rules of the jurisdictions in which the companies are listed (e.g., the U.S. or Hong Kong). Even if the individuals were appointed by Chinese government entities, therefore, laws of these other jurisdictions may impose significant constraints on their ability to act as Chinese "officials." In theory, such corporate governance restrictions may weigh against the conclusion that the company is a Chinese "government instrumentality." However, neither the SEC nor DOJ have publicly opined that legal obligations to act for the benefit of shareholders will have any impact on whether the U.S. government will consider an SOE to be an instrumentality of a foreign government for FCPA purposes.

Developing a detailed understanding of the ownership and control factors that inform the DOJ and SEC's determination of whether a particular SOE's employees qualify as "government officials" under the FCPA can be a very complex undertaking. To simplify matters, many global companies simply instruct their employees to operate on the assumption that all SOEs are "government instrumentalities" for anti-corruption compliance purposes.8

Knowing whether a commercial counterpart is a "government official" can be very important. A meal, invitation to a golf game, or reimbursement for travel expenses that would be considered ordinary hospitality for employees of an ordinary customer, for example, could be considered illegal bribes if provided to employees of SOEs. And when the customer employee requests, and receives, an improper "kickback" - a fairly common practice in China, and throughout Asia - that payment is also an illegal bribe. For example, Schnitzer Steel recently disclosed that employees of its Korean subsidiary had made improper payments to employees of its customers. Although not described as such in public documents, these payments were likely kickbacks, that is, payments to the customer's employees as rewards or incentives for having decided to purchase from the Schnitzer Steel subsidiary. Since the customers also happened to be Chinese SOE's, the improper payments to the customer employees were not just kickbacks, but were also considered bribes under the FCPA.9

B. "Fapiao" - Official Receipts - Are Widely Misused

As part of China's taxation reform in the early 1990s, it was established by law that every payment made in relation to a business transaction must be evidenced by a "fapiao"10 issued, at the time of the transaction, by the party that received the payment.11 A properly issued fapiao is required to substantiate all expense deductions on Chinese tax filings.

These simple rules have devolved into a business climate where companies and employees routinely misuse fapiao to gain improper financial benefits.12

Fapiao misuse is often a simple ruse to evade taxes, but it is sometimes also part of a more elaborate effort to mask improper payments, including payments to government officials. Perhaps the most common form of fapiao misuse occurs in the area of employee compensation. Some companies have developed the practice of paying a portion of compensation as "reimbursement" for non-business-related expenses. The employee is encouraged to submit fapiao obtained in the course of personal transactions, and the employee is then "reimbursed" for those expenses. The employee benefits from having a lower income reported to the taxing authorities, and the company benefits from having lower payroll taxes.

A more pernicious form of fapiao misuse entails use of a third-party "consultant." The consultant issues an invoice to the company and, upon receipt of payment, issues a fapiao in the amount of the payment. The fapiao is used to support a business expense deduction for consulting services. The only service provided by the consultant, however, is issuance of the fapiao. Upon receiving the payment, the consultant returns cash to the company, along with the fapiao (minus, of course, a service fee). As a result, the company has cash available for any payments it wishes to make that cannot be supported by an official fapiao. Not surprisingly, these payments often include improper payments to government officials, commercial kickbacks, or both.

C. Conclusion

Companies doing business in China must be aware of the extent to which their employees are providing payments, gifts, or hospitality to employees of state-owned commercial enterprises, and take steps to ensure that any such payments, gifts, or hospitality comply with anti-corruption laws. Companies doing business in China must also understand that fapiao are widely misused, and ensure that their internal controls are sufficient to guard against such misuse.

 

Footnote:

1 The author is a litigation partner in the New York office of Morrison & Foerster LLP. He gratefully acknowledges the assistance of Lily M. Fan, a litigation associate also in the New York office.
2 Resisting Corruption: An Ethics and Compliance Benchmarking Survey, The Conference Board, 2006.
3 For an overview of the U.S. and Chinese anti-corruption laws, see the Department of Justice's discussion of the Foreign Corrupt Practices Act, available at http://www.usdoj.gov/criminal/fraud/fcpa/ and also the website for the Organization for Economic Co-operation and Development and the Asian Development Bank's Anti-Corruption Initiative for Asia-Pacific, available at the http://www1.oecd.org/daf/asiacom/countries/index.htm.
4 15 U.S.C. § 78(m), et. seq.
5 See Law of the People's Republic of China on Public Servants, Article 53 (April 2005), available at http://www.china.org.cn/english/government/207298.htm.
6 The FCPA's definition of "foreign officials" includes any "officer or employee of a foreign government or any department, agency, or instrumentality thereof, ...and any person acting in an official capacity for or on behalf of any such...instrumentality. 15 U.S.C. §§ 78dd-1(f)(2)(A), 78 dd-2(h)(2)(A); 77dd-3(f)(2)(A).
7 When a specific question arises regarding the status of a particular SOE, the DOJ encourages U.S. companies to use its FCPA Opinion Procedures (see 28 C.F.R. part 80, et seq.).
8 E.g., see Intel Code of Conduct, and Code of Conduct Glossary Terms and Definitions, May 2, 2007, available at www.intel.com/intel/finance/docs/code-of-conduct.pdf.
9 See DOJ October 16, 2006 press release "Schnitzer Steel Industries Inc.'s subsidiary pleads guilty to foreign bribes and agrees to pay a $7.5 million criminal fine," available at: http://www.usdoj.gov/criminal/pr/press_releases/2006/10/2006_4809_10-16-06schnitzerfraud.pdf.
10 "Fapiao" is the Chinese terminology for an "official receipt."
11 See Measures of the People's Republic of China for the Control of Invoices, Article 20 (1993), available at http://www.asianlii.org/cn/legis/cen/laws/mftcoi1993356/.
12 The forms of fapiao misuse described in this article most certainly result in improper books and records, which can result in an FCPA violation even if the cash is not to be paid as bribes. See 15 U.S.C.§ 78m (b)(2).

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