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2011. 06.07

FCPA: 規制当局による「外国公務員」の定義拡大が非難の的に

マックス・オルソン  クレイグ I. セルニカ  ピーター J. スターン  ルイーズ・ストゥープ  ダニエル P. レヴィソン  
ジャック・ロンデン  スティーブン E. コマー  寺澤 幸裕  矢倉 千栄


PDF版は こちら
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(参考訳)

執筆者 ポール T. フリードマン/ルティ・スミスライン

ここ数年、連邦当局は、前例のない方法で積極的に海外腐敗行為防止法(Foreign Corrupt Practices Act(「FCPA」))を執行している。そしてほとんどの場合、企業も個人も、訴訟によらない非公開な手続きにより協議を進めるため、規制当局がFCPAを拡大解釈した運用を行なっても、それが裁判所で争われたり判断されたりすることはないままとなっている。ごく最近までこのような状態が続いているのである。

FCPA違反を立証するには、賄賂の受取人が「外国公務員」であることが要件である。公的な地位にある者およびそれに相当する肩書きを有する者(すなわち上院議員または大臣)がそれに該当するということについてはほとんど疑問の余地がない。しかしながら、連邦規制当局は、賄賂の受取人の肩書きのみを考慮してFCPAを執行しているわけではなく、「外国公務員」の該当性について、ほぼ無制限といってよいほど、広範囲の者が「外国公務員」に該当するとの見解をとる。法律上の「外国公務員」の定義は以下のとおりである。

...外国政府もしくはその部署、機関もしくは支部の幹部もしくは職員...または当該政府もしくは部署、機関もしくは支部のため、もしくはこれに代わり、公的な資格において行為する者...[1]

「その部署、機関もしくは支部」という表現に基づき、米国司法省(DOJ)も米国証券取引委員会(SEC)も、国有または国営の事業体(SOE)の職員を「公務員」として扱っている。DOJもSECもSOEの役割、つまり従来の政府の業務を行っているか否かに注目する訳ではない[2]。規制当局はむしろ、各事業体がどの程度外国政府の支配を受けているかを重視している。さらに、DOJとSECは、FCPAは「階級または役職にかかわらずあらゆる公務員」に適用されるという立場をとっているため[3]、SOEの全職員、すなわち下級職の職員からCEOに至るまでのあらゆる職員が、FCPA上「外国公務員」とみなされる。

評論家がますます激しくDOJやSECによる「外国公務員」の拡大解釈を批判しているにもかかわらず[4]、被告にされようとする者の大半は、規制当局の見解をそのまま受け入れている。そのため、2009年、Nexus Technologies事件の被告となった個人が、刑事事件で起訴されたことに対して、賄賂の受取人は外国公務員ではないとして棄却申立てを行ったという事案において[5]、FCPAに関係を有する者は、連邦規制当局のやり方に歯止めがかかることを願いながら息をひそめて司法当局の判断を待っていた。しかしながら、裁判所は、理由を示しもせず被告の棄却申立ての取下げを命じたのである[6]。同様に、2010年、U.S. v. Esquenazi事件において、裁判所は形式的な理由を挙げたのみで、類似の申立ての取下げを命じた[7]

2011年第1四半期は、被告がFCPAに関連して訴訟を提起するケースが増加した。3つの別個の事件において、被告が、DOJによるFCPA上の「外国公務員」に関する拡大解釈に異議を唱えて棄却申立てを行った[8]

この3つの件のうちLindsey事件のみが、陪審評決により法廷で争われ、これまでのところDOJの主張が圧倒的な勝利を収めている。上級役員2名と会社自体を含むLindsey事件の被告は、メキシコ政府が全額出資する電気公益事業会社Comisión Federal de Electricidad(「CFE」)の幹部2名に賄賂を渡したかどでFCPA違反の罪に問われた[9]。被告は、CFEはメキシコ政府所有であるという点については争わなかった[10]。むしろ、その種別を問わず国有企業にはFCPAに基づく適切な起訴対象としての資格がないと主張した[11]。被告によれば、「『外国公務員』という定義をみれば、議会は、CFEのような国有企業の職員に対して行われた金銭の支払いについて、FCPA上の責任を問うことを意図してはいなかったのは明らか(であった。)」ということである[12]

しかしながら、判事は「CFEのような国有企業は、FCPAが対象とする外国政府の『支部』にあたるとして」被告の申立てを退けた[13]。裁判所は、被告の主張について、「支部」は「部署と機関双方の特徴をすべて」兼ね備えている必要はない、なぜなら、もしそうであれば「『支部』という言葉独自の意味がなくなってしまうからである」と判示した[14]。むしろ、裁判所は、CFEは、次のような「政府の機関および部署の様々な特徴」を有しているとしたのである。(1) メキシコ政府が政府特有の機能と認めているエネルギー供給業務を独占的に行っている。(2) 主要な役員および理事は官僚または官僚により選任された者である。(3) 主として政府の予算割当てにより資金調達が行われている。(4) 法令に基づき「分権的公共団体」として創設された。裁判所は、「FCPAの立法経緯については明らかではない。」としたうえで、議会は「FCPA上すべての国有企業を対象とすることを」意図していなかった可能性はあるものの、「だからといって議会がかかる企業をすべてFCPAの対象から外すことを意図していたという被告の主張が裏付けられる訳でもない。[15]」と判示した 。Lindsey事件は訴訟に発展し、2011年5月10日、判事は被告に対するすべての訴因について有罪の評決(会社に対する初の評決を含む。)を下した[16]

Lindsey判決は、非常に具体的な事実に基づき下された事例判決であり、第9巡回区に上訴されるのはほぼ確実なため、他の裁判所が同判決をどの程度広くまたは狭く解釈するか判断するには時期尚早である。しかしながら、少なくとも、U.S. v. O'Shea事件において係属中の棄却申立ては、このLindsey判決の影響を受けると思われる。2011年3月、ABB Network Managementの元ジェネラルマネジャーJohn Joseph O'Sheaは、国有企業の職員はFCPA上外国公務員にあたるとするDOJの解釈に異議を唱えて棄却申立てを行った[17]。O'Sheaにとっての最大の難関は、同氏の起訴理由の贈賄を支払ったとされる相手先の外国公務員が、Lindsey事件に関与したのと同一企業CFEの職員であるという事実なのは明らかである。O'Sheaによる口頭弁論は、2011年5月24日に予定されている[18]

係属中の3番目の事件は、DOJによる外国公務員の拡大解釈に対する非常に大きな争いとなり得るCarson事件である。同事件では、カリフォルニア州に本社を置くバルブ製造会社Control Components Inc.のCEOと幹部5名が、中国、韓国、マレーシアおよびアラブ首長国連邦にある取引先である国有企業(SOE)の職員に対して贈賄を行ったとして告発された[19]。起訴状には、各SOEが国有であるという事実以外に、各SOEについて政府機関との関連を示す事実は記載されていない。被告は、SOEの職員はFCPA上の外国公務員にはあたらないなどとして棄却を求めた[20]。被告は、議会は、「FCPAの制定にあたりSOEについて認識しており」、かつ、SOEの職員を「外国公務員」の定義に含めたければ「どのように『外国公務員』を定義すればよいかわかっていたにもかかわらず、これを含めなかったことは明らかである。」として争った[21]。他方、DOJは、「特定の状況下においては」SOEも外国政府の支部であるとみなされる場合があると主張している[22]。被告は、SOEがFCPAの対象か否かを「判断するための有効で明確な基準がないため」、FCPAは「明確性を欠き、憲法に反して」いるとして、DOJの見解に異議を申し立てている[23]。2011年5月9日、裁判所において申立てに関する口頭弁論が実施されたが、判決はまだ出ていない。

重要な「外国公務員」の問題に関するLindsey事件の判決、そして恐らくはO'Shea事件Carson事件の判決も含めた判決が、個人および法人の被告に対するFCPA執行の範囲にどのような影響を及ぼすかが今後見極めるべき課題である。規制当局がこれまでのように容赦なくFCPAを執行するのであれば、訴訟手続きにおける争いが今後増えていく可能性がある。

脚注

[1] 15 U.S.C. § 78dd-2(h)(2)。
[2] United States v. SSI Int'l Far East Ltd.事件(No. 06-cr-398 (D. Or. 2006) (製鋼所))、SEC. v. York Int'l Corp.事件(07-cv-01750 (D.D.C. 2007) (建設会社))を参照。
[3] http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/docs/lay-persons-guide.pdfを参照。
[4] 上院司法委員会の犯罪・薬物小委員会(2010年11月30日)におけるMike Koehler教授の事前陳述書(Prepared Statement)(http://judiciary.senate.gov/pdf/10-11-30%20Koehler%20Testimony.pdfより入手可能。)。
[5] United States v. Nam Quoc Nguyen事件(No. 08-cr-522、被告による起訴棄却申立書(Defendant's Motion to Dismiss Indictment) (E.D. Pa. 2009年10月16日) (Docket 99))。
[6] 同文書、棄却申立取下命令(Order Denying Motion to Dismiss) (E.D. Pa. 2009年12月30日) (Docket No. 108)を参照。
[7] 棄却申立取下命令(Order Denying Motion to Dismiss) (U.S. v. Esquenazi事件(No. 09-cr-21010、第2頁 (S.D. Fla. 2010年11月19日) (Docket No. 309))を参照。
[8] United States v. Noriega事件(2:10-cr-01031 (C.D. Cal.) (「Lindsey」事件))、United States v. O'Shea事件(4:09-cr-00629 (S.D. Tex.))およびUnited States v. Carson事件(8:09-cr-00077 (C.D. Cal.))を参照。
[9] 第一回優先起訴状(First Superseding Indictment) (United States v. Noriega事件(No. 2:10-cr-01031-AHM (C.D. Cal. 2010年10月21日) (Docket No. 48))を参照。
[10] 同文書、棄却申立取下げに関する刑事事件記録 (Criminal Minutes - General Denying Motion to Dismiss) (2011年4月20日) (Docket No. 474) を参照。
[11] 同文書第6頁(被告準備書面 (Defendants' Reply Brief) 第2頁を引用。)。
[12] 同文書第2頁(被告初回申立書 (Defendants' Opening Motion) 第6頁を引用。)。
[13] 同文書
[14] 同文書第8頁(強調は執筆者による。)。
[15] 同文書第14頁。
[16] DOJ Press Release (メキシコの国有電気公益事業者職員に対する贈賄に関与したとしてカリフォルニア州の会社の幹部2名と仲介人が全カウントについてロサンゼルスの連邦陪審により有罪に (California Company, Its Two Executives and Intermediary Convicted by Federal Jury in Los Angeles on All Counts for Their Involvement in Scheme to Bribe Officials in State-Owned Electrical Utility in Mexico) (2011年5月10日) (http://www.justice.gov/opa/pr/2011/May/11-crm-596.htmlより入手可能。))を参照。
[17] 起訴状の訴因1から訴因17に対する棄却申立書(Opposed Motion to Dismiss Counts One Through Seventeen of the Indictment) (United States v. O'Shea 事件(No. 4:09-cr-00629 (S.D. Tex. 2011年3月7日) (Docket No. 47))を参照。
[18] 同文書、審理命令(Order Setting Hearing) (2011年5月17日) (Docket No. 71) を参照。Lindsey事件の担当検事と同一の検事がO'Shea事件を担当することを指摘する必要がある。同文書、訴訟手続きの利用に関する通知(Notice of Availability for Trial) (2011年5月9日) (Docket No. 70) を参照。
[19] 起訴状(Indictment) (United States v. Carson事件 (No. 8:09-cr-00077 (C.D. Cal. 2009年4月8日) (Docket No. 1))) を参照。
[20] 同文書、被告準備書面(Defendants' Reply Brief) (2011年5月2日) (Docket No. 354) を参照。
[21] 同文書第1頁。
[22] 同文書、 被告修正棄却申立書に対する異議申立書 (Opposition to Defendants' Amended Motion to Dismiss) (2011年4月18日) (Docket No. 332)。
[23] 同文書、被告準備書面(Defendants' Reply Brief) (2011年5月2日) (Docket No. 354))を参照。

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本稿は一般的なもので、ここに含まれる情報はあらゆる事案に適用されるものではなく、また個別の事案に対する具体的な法的アドバイスを提供するものでもありません。

FCPA: Regulators' Expansive "Foreign Official" Definition Under Attack

By Paul T. Friedman and Ruti Smithline

For the last several years, federal regulators have enforced the Foreign Corrupt Practices Act (the "FCPA") with an unprecedented, aggressive approach. And, for the most partrather than litigatecompanies and individuals alike have negotiated resolutions behind closed doors, leaving the regulators' expansive interpretation of the FCPA unchallenged and untested in the courts. That is, until very recently.

A necessary element to prove a violation of the FCPA is that the intended recipient of the corrupt payment be a "foreign official." There is little doubt that a person with an official position and corresponding title (i.e. Senator or Minister) fits within the statute. In enforcing the FCPA, however, federal regulators look beyond titles and take a nearly boundless view of who qualifies as a "foreign official." The statute defines the term "foreign official" as:

[A]ny officer or employee of a foreign government or any department, agency or instrumentality thereof . . . or any person acting in an official capacity for or on behalf of any such government or department, agency or instrumentality. . . .[1]

Relying on the phrase "department, agency or instrumentality thereof," both the Department of Justice (DOJ) and the Securities and Exchange Commission (SEC) treat employees of state-owned or state-controlled entities (SOE) as "officials." The DOJ and SEC do not look at the SOE's functionwhether it provides a traditional government service.[2] Rather, regulators focus on the degree to which the entity is controlled by a foreign government. Moreover, because the DOJ and SEC take the position that the FCPA applies to "any public official regardless of rank or position,"[3] any employee of an SOEfrom an entry-level clerk to the CEOwill be considered a "foreign official" for purposes of the FCPA.

Although commentators have criticizedwith increasing vigorthe DOJ and SEC's expansive interpretation of "foreign official,"[4] most would-be-defendants generally accepted the regulators' view without challenge. That is why, in 2009, when the individual defendants in the Nexus Technologies case filed a motion to dismiss the criminal complaint against them on the basis that the recipients of the bribes were not foreign officials,[5] the FCPA-world awaited judicial guidance with bated breath, hoping that the federal regulators would be reined in. But, the court denied defendants' motion to dismiss without opinion.[6] Likewise, in 2010, the court in U.S. v. Esquenazi denied a similar motion with a cursory opinion.[7]

The first quarter of 2011 saw an uptick in defendants litigating FCPA cases. In three separate cases, defendants filed motions to dismiss challenging the DOJ's interpretation of "foreign official" under the FCPA.[8]

Of these three cases, only the Lindsey case has been litigated through a jury verdicta big win thus far for the DOJ. The defendants in the Lindsey case, including two senior executives and the company itself, were accused of violating the FCPA by giving bribes to two high-ranking employees of the Comisión Federal de Electricidad ("CFE"), an electric utility company wholly-owned by the Mexican government.[9] Defendants did not dispute that CFE was owned by the Mexican government.[10] Rather, defendants argued that a state-owned corporationof any kindwas "disqualifie[d] as an entity properly addressed by an FCPA indictment."[11] According to defendants, "[i]t [was] plain from the definition of ‘foreign official' that Congress did not intend for FCPA liability to be based on payments made to employees of state-owned corporations like CFE."[12]

But the Judge denied defendants' motion "because a state-owned corporation having the attributes of CFE may be an ‘instrumentality' of a foreign government within the meaning of the FCPA."[13] Rejecting the defendants' argument, the court reasoned that an "instrumentality" need not share "all of its characteristics with both a department and an agency" because then "the term ‘instrumentality' would be robbed of independent meaning."[14] Rather, the court found that CFE had "various characteristics of government agencies and departments," such as: (1) it exclusively provides a service, the supply of energy, which the Mexican government recognized as an exclusive government function; (2) the key officers and directors are or are appointed by government officials; (3) it is financed largely through governmental appropriations; and (4) it was created by statute as a "decentralized public entity." Recognizing that the "legislative history of the FCPA is inconclusive," the court determined that while Congress may not have intended "to include all state-owned corporations within the ambit of the FCPA, neither does it provide support for Defendants' insistence that Congress intended to exclude all such corporations from the ambit of the FCPA."[15] The Lindsey case proceeded to trial, and on May 10, 2011, the jury handed down guilty verdicts on all counts against the defendantsincluding the first-ever verdict against a company.[16]

It is too early to tell how broadly or narrowly other courts will read the Lindsey decision, which is quite fact-specific and will almost certainly be part of the anticipated appeal to the Ninth Circuit. Nevertheless, it is likely that at least the pending motion to dismiss in U.S. v. O'Shea will be affected by the Lindsey decision. John Joseph O'Shea, the former general manager of ABB Network Management, filed a motion to dismiss in March 2011, challenging the DOJ's interpretation that employees of state-owned enterprises are foreign officials under the FCPA.[17] Undoubtedly, the major hurdle for O'Shea is that the foreign officials he is charged with allegedly bribing are employees of CFEthe exact same entity involved in the Lindsey case. Oral arguments on O'Shea's motion are scheduled for May 24, 2011.[18]

The third pending challenge is in the Carson casea potentially stronger challenge to the DOJ's broad interpretation of foreign official. In that case, the CEO and five executives of Control Components Inc., a California-based valve manufacturing company, were charged with allegedly paying bribes to employees of state-owned customers (SOEs) in China, Korea, Malaysia and the United Arab Emirates.[19] The indictment alleges no government contacts for each of the SOEs other than the fact of state ownership. Defendants moved to dismiss on the basis that, among other grounds, employees of SOEs are not foreign officials under the FCPA.[20] Defendants contend that Congress "knew about SOEs when it enacted the FCPA" and "knew how to include SOEs in the definition of ‘foreign official' if it had wanted to do so. Clearly, Congress did not do so."[21] The DOJ, on the other hand, argues that SOEs may be considered instrumentalities of a foreign government in "appropriate circumstances."[22] Defendants challenge the DOJ's position on the grounds that the "lack of any meaningful or discernable standards for deciding" whether an SOE falls within or outside the FCPA renders the FCPA "unconstitutionally vague."[23] The court heard oral arguments on the motion on May 9, 2011, and the judge took the motion under submission. A decision is pending.

How the decision in the Lindsey case, and possibly the O'Shea and Carson cases as well, on the pivotal "foreign official" issue will affect the scope of FCPA enforcement for individual and corporate defendants remains to be seen. Judicial challenges are likely to escalate, given the regulators' unrelenting approach to FCPA enforcement.

FOOTNOTES

[1] 15 U.S.C. § 78dd-2(h)(2).
[2] See United States v. SSI Int'l Far East Ltd., No. 06-cr-398 (D. Or. 2006) (steel mill); SEC. v. York Int'l Corp., 07-cv-01750 (D.D.C. 2007) (construction company).
[3] See http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/docs/lay-persons-guide.pdf.
[4] Prepared Statement of Professor Mike Koehler Before the Subcommittee on Crime and Drugs of the United States Senate Committee on the Judiciary (Nov. 30, 2010), available at, http://judiciary.senate.gov/pdf/10-11-30%20Koehler%20Testimony.pdf.
[5] United States v. Nam Quoc Nguyen, No. 08-cr-522, Defendant's Motion to Dismiss Indictment (E.D. Pa. Oct. 16, 2009) (Docket No. 99).
[6] See id., Order Denying Motion to Dismiss (E.D. Pa. Dec. 30, 2009) (Docket No. 108).
[7] See Order Denying Motion to Dismiss, U.S. v. Esquenazi, No. 09-cr-21010, at 2 (S.D. Fla. Nov. 19, 2010) (Docket No. 309).
[8] See United States v. Noriega, 2:10-cr-01031 (C.D. Cal.) (the "Lindsey" case); United States v. O'Shea, 4:09-cr-00629 (S.D. Tex.); and United States v. Carson, 8:09-cr-00077 (C.D. Cal.).
[9] See First Superseding Indictment, United States v. Noriega, No. 2:10-cr-01031-AHM (C.D. Cal. Oct. 21, 2010) (Docket No. 48).
[10] See id., Criminal Minutes - General Denying Motion to Dismiss (April 20, 2011) (Docket No. 474).
[11] Id. at 6 (quoting Defendants' Reply Brief at 2).
[12] Id. at 2 (quoting Defendants' Opening Motion at 6).
[13] Id.
[14] Id. at 8 (emphasis added).
[15] Id. at 14.
[16] See DOJ Press Release, California Company, Its Two Executives and Intermediary Convicted by Federal Jury in Los Angeles on All Counts for Their Involvement in Scheme to Bribe Officials in State-Owned Electrical Utility in Mexico (May 10, 2011), available at: http://www.justice.gov/opa/pr/2011/May/11-crm-596.html.
[17] See Opposed Motion to Dismiss Counts One Through Seventeen of the Indictment, United States v. O'Shea, No. 4:09-cr-00629 (S.D. Tex. Mar. 7, 2011) (Docket No. 47).
[18] See id., Order Setting Hearing (May 17, 2011) (Docket No. 71). It is worth pointing out that the same prosecutor who tried the Lindsey case will try the O'Shea case. See id., Notice of Availability for Trial (May 9, 2011) (Docket No. 70).
[19] See Indictment, United States v. Carson, No. 8:09-cr-00077 (C.D. Cal. Apr. 8, 2009) (Docket No. 1).
[20] See id., Defendants' Reply Brief (May 2, 2011) (Docket No. 354).
[21] Id. at 1.
[22] Id., Opposition to Defendants' Amended Motion to Dismiss, (April 18, 2011) (Docket No. 332).
[23] See id., Defendants' Reply Brief (May 2, 2011) (Docket No. 354).

Because of the generality of this update, the information provided herein may not be applicable in all situations and should not be acted upon without specific legal advice based on particular situations.
   

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