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2011. 06.13

米国証券取引委員会が議論の末、ドッド・フランク法の内部告発者プログラムに関する最終規則を発表

マックス・オルソン  クレイグ I. セルニカ  ピーター J. スターン  ルイーズ・ストゥープ  ダニエル P. レヴィソン  
ジャック・ロンデン  スティーブン E. コマー  寺澤 幸裕  矢倉 千栄


PDF版は こちら
Please click here for English version.

(参考訳)

執筆者 ジョルダン イース/ランダル フォンズ/ジャスティン フグス 

2011年5月25日、米国証券取引委員会(SEC)は、公表予定日を一ヶ月以上経過して、委員会を開催した。2010年7月に成立したドッド・フランク金融制度改革・消費者保護法(以下「ドッド・フランク法」または「本法」という。)の一環として策定された新たな内部告発者プログラムについては、施行するための最終規則が長らく待ち望まれていたが、同委員会において3対2の投票の結果採択された[1]。SECは、最終規則の採択において、従業員が、証券法違反の可能性についてSECに報告せずに(またはSECへの報告より先に)自らの雇用主に最初に報告した場合にも報奨を提供するという方向性で「首を縦に振った」。しかし、最終規則は引き続き、SECに直接報告した個人に対し多額の報奨金を与え、社内コンプライアンス手続を迂回するものである。この新規則は、連邦広報掲載から60日後に発効する。

昨年の11月、SECは、施行規則案を公表し、意見を募集した[2]。SECによると、この施行規則案の意図は、(1) 質の高い内部情報をできる限り収集したいとするSECの希望と、(2) 内部告発者プログラムが(i)違法行為の防止および解決のために既に実施されている、企業の既存のコンプライアンス、法律、監査その他類似手続を損なうべきでなく、また、(ii)コンプライアンス担当者もしくはその他違法行為防止・報告責任者からの提出を要請すべきではないとの認識という2つの要請のバランスを取ることであった。SECは、過去数ヶ月の間に、施行規則案について240通超の意見文書および約1300通の文書を受領した。

多くの意見が、施行規則案が内部告発者に対し社内コンプライアンス制度の利用を十分に要求または推進していないというものであり、また、内部報告の義務付けが、内部告発者に名乗り出ることを躊躇させるとの意見もあった。SECは、社内コンプライアンスプログラムが証券法違反の防止および発見に不可欠であることを認識していたものの、採択された最終規則においては、内部告発者に対し、証券法違反についてSECに直接報告してよく、雇用主に警告する必要はないと定めている。

メアリー・シャピロSEC委員長は、2011年5月25日の会議においてこの点につき言及し、「内部告発を義務付けるのではなく奨励したほうが、強固な社内コンプライアンス風土が育まれやすい」と説明した。シャピロ委員長は、「最終提言が、正しいバランス-すなわち、内部告発者に対し、SECへの直接報告という選択肢を与えつつ、社内コンプライアンス手続が適切な場合には同手続に則った報告を推奨するというバランス-を取っている」と考えている。

内部告発者への報奨金規定および規則の主な変更

ドッド・フランク法は、内部告発者への報奨およびその保護について規定した第21条Fの追加という形で1934年米国証券取引所法を改正した。第21条Fは、SECが100万ドル超の制裁金を獲得することとなる連邦裁判所における起訴または行政訴訟の成功につながる独自の情報を自主的に提供した一人または複数の内部告発者に対する報奨金の支払いをSECに義務付けるものである。情報を提供した内部告発者は、制裁金の10%から30%に相当する報奨金を受領する。報奨金は、SECによる訴訟ならびに米国司法省、刑事事件における州検事総長、自主規制機関またはその他政府機関により提起される司法上または行政上の訴訟を含む「関連する訴訟」において回収された金額に基づき計算することができる。個人に対するこの「報奨金」の支払いは、個人が証券法違反の可能性をSECに直接報告する大きな動機となるため、一般的には、社内のコンプライアンス方針および手続を無視するものであるとみなされ、批判を受けている。

内部報告の奨励 最終規則の発表に際し、シャピロ委員長は、社内コンプラインス制度について表明された懸念についてSECが理解していると説明し、これらの懸念を考慮し、最終規則における報奨金の対象者が、連邦証券法違反の可能性を社内で報告した内部告発者にも拡大されると述べた。企業のコンプラインス制度との調整を図るため、同委員長は、最終規則が以下の新たなインセンティブを与えると説明した。

  • 報奨金額を決定する際に、SECは、SECに情報を提供する前に社内のコンプライアンス手続を通じて違反の可能性を報告した内部告発者に対してより多額の報奨金を支払い、社内のコンプライアンス方針および報告手続を妨害した内部告発者に対してはより少額の報奨金を支払う可能性がある。
  • 内部告発者は、自らが社内で報告した情報の結果発見された違反の可能性につき企業が後に自主的に報告した場合、社内で情報を報告したことに対する報奨金を受領することができる。その後内部告発者は、企業がSECに自主的に報告した一切の情報について、SECにより功績を認められることになる。
  • 内部告発者が社内報告から120日(この猶予期間は施行規則案においては90日)以内にSECに報告すれば、そのSECへの報告は、内部告発者が社内で違反の可能性につき報告した日付に遡ってなされたことになる。

しかしながら、全委員がこれに合意したわけではない。異議を唱えるトロイ・パレデス委員は、委員会において、「最終規則が、法律の遵守およびその他不正行為の防止を期する際に企業のコンプライアンスプログラムが担う重要な役割を適切に保護しているとは思わない」と意見を述べた。

内部告発者の資格の拡大 最終規則により、より多くの内部告発者が報奨金の受領資格を得ることになる。例えば、政府が調査を開始し内部告発者の雇用主に情報を要求した後であっても、内部告発者がSECに提供した場合には、報奨金を受領できるようになった。内部告発者に報奨金の受領資格がないとみなされるのは、政府が内部告発者または内部告発者の代理人に直接情報を要求した場合のみである。加えて、従前の規則においては、州当局からの内部告発者に対する情報要請があれば、事実上どのような場合にも、当該内部告発者の報奨金受領資格は認められなかったが、新規則は、受領資格がなくなるのは、捜査、調査または検査に関連して州検事総長または証券監督官から要請がなされた場合のみである旨を定めている。

最終規則は更に、内部告発者が報奨金の受領資格を得ることができる「情報」の範囲を広げ、SECに打ち切りになった捜査を再開させる情報やSECに既存の調査において新たな一連の取調べを行わせる情報をも含めることとした。内部告発者が、継続中の捜査の成功に「極めて重要」な関連情報を報告した場合にも、報奨金の受領資格が得られる可能性がある。また、最終規則においては、報告対象となる情報は、「既に発生した、発生中のまたは発生直前の」連邦証券法違反の「可能性」に関係するものでありさえすれば十分であることが明確にされている。パレデス委員は、内部告発者に「桁外れの報奨金を目的として単に...違反の「可能性がある」との主張をすること」を許してしまうことで、「SECに対して今までよりも質の低い内部情報が過剰に提供される傾向に拍車がかかる」との懸念を表明した。

最後に、最終規則は、弁護士、監査人ならびに内部コンプライアンス担当者または類似の役職の人員が内部告発者として報奨金を受領することについて、新たな例外を認めている。例えば弁護士は、顧客の法的代理人として入手した情報の開示について守秘義務が免除され、またはSECの弁護士行動基準、適用州法もしくは地域の弁護士規則に基づき開示が許容される場合には、内部告発者としての資格が認められうることとなった。監査人および内部コンプライアンス担当者または類似の役職の人員は、(1)自らが属する企業が「当該企業またはその投資家の経済的利益または財産に甚大な被害をもたらす可能性が高い」行為に関与することを防ぐために開示が必要である、(2)当該企業が不正行為に関する捜査を妨げる行為に関与している、または(3)当該企業の監査委員会、最高法務責任者、最高法令順守責任者または類似の責任者もしくは運営組織に情報が提供されてから最低120日が経過したと「信じるに足る合理的な根拠」があれば、内部告発者としての資格を得ることが可能となった。

内部告発者の保護規定および規則の主な変更

ドッド・フランク法は、報奨金規定だけでなく、内部告発者の保護規定についても大幅に強化している。本法は、執行当局に情報を提供した内部告発者の解雇、降格、停職、脅迫、嫌がらせまたはその他方法での差別を雇用主に禁じている。ドッド・フランク法はまた、SOX法、証券取引所法および「SECの管轄対象となるその他一切の法、規則または規制」に基づき「(i)[報奨金規定]に基づき[SEC]に情報を提供する際、(ii)かかる情報に基づくもしくは関連する[SEC]の捜査または司法上もしくは行政上の訴訟を開始し、またはそれにおいて証言もしくは支援する際、または(iii)要求もしくは保護された開示を行う際、内部告発者が行った合法行為」の結果報復を受けた従業員に対し、民事訴訟を提起する権利を認めている。

最終規則は、内部告発者保護規定が適用可能か否かが、内部告発者が特定した懸案事項が証券法違反を構成するとの最終宣告、判決または結論によって決定されるわけではないと明確に述べている。実際に、反報復保護規定は、「[その内部告発者]が提供している情報が、既に発生した、発生中のまたは発生直前の...証券法違反の可能性に関連すると信じるに足る合理的な根拠」を有する内部告発者に適用することができる。エリス・ウォルター委員は、「潜在的に情報を保有している者に対して情報提供を推奨すること」の重要性につきコメントし、推奨に応じさせるためには、最終規則が「自らの仕事、生活および家族の保護に不安を感じる者に対し、政府に直接情報を提供する手段があることを保証」する必要があると述べた。

企業への影響および企業が次に取るべき手段

シャピロ委員長は同日のコメントにおいて、ドッド・フランク法の内部告発者プログラムの現時点までの「影響」および内部情報がいかに「[SECの]捜査時間を週単位で節約しているか」について述べた。委員長は、「大量の内部情報および苦情」の受領に加え、「[ドッド・フランク法]が法律になってから[SECが]受領した内部情報の質は向上しており」「この傾向が続くことが予想される」と述べた。SECはまた、法執行部内に新たに設置した内部告発者部門に十分な人員を配置し、内部告発者への支払いを開始するために4.5億米ドル相当の投資家保護資金を全額準備していると述べた。これらの点を踏まえると、SECは、この新たな取組みを積極的に推進する準備が整っているように思われる。

新たな内部告発者プログラムによりSECが執行を強化することはほぼ間違いない。しかし同時に、本プログラム(とりわけ現時点での枠組の本プログラム)により、社内コンプライアンスプログラムおよびホットラインへの内部情報および苦情の提供数が増加する可能性も高い。そのため、企業は、迅速かつ効果的に不正行為の可能性を特定・調査し、かつそれらに確実に対処できるようにするため、自社のコンプライアンスおよび倫理プログラムを見直し、更新すべきである。内部告発者の内部情報または懸案事項の捜査または検討に当たっては、企業は、情報の受領前後における自社の行動が後々改めてSECに調査される可能性が高いことを認識すべきである。そのため、内部情報または懸案事項を取扱う際の行動計画は、適切に設計され、かつ効果的でなくてはならない。

企業は、従業員に対して、証券法の遵守が一貫してきわめて重要であること、また、証券法違反は重く受け止められるということを、今一度、強く伝える必要がある。他の法律に関していえば、従業員が社内で法律違反のおそれについて懸念を提起したものの、雇用主がその問題に適切に対処していないと感じられる場合に、当該従業員が内部告発者となるケースが多いことが示唆されている。

SECの捜査が開始された場合、企業は長期間捜査の対象となり困難を強いられることがままある。SECの法執行部が介入してきた場合の業務の中断と負担を最小限に留めるためには、企業は、内部告発者および内部告発者が提起した懸念事項にどのように対処すべきか理解する必要がある。

脚注

[1] Exchange Act Release No. 34-64545:1934年米国証券取引法第21条Fの内部告発者規定の実施(2011年5月25日)をご参照ください。(http://www.sec.gov/rules/final/2011/34-64545.pdfにて閲覧可能。)
[2] 施行規則案の概要については2010年11月4日付けクライアント・アラートをご参照ください。(http://www.mofo.com//files//Uploads/Images/101104-Dodd-Frank-Whistleblower.pdfにて閲覧可能。)ドッド・フランク法の内部告発者条項およびそれが海外腐敗行為防止法の執行に与える影響については、2010年7月21日付けクライアント・アラートをご参照ください。(http://www.mofo.com/files/Uploads/Images/100721SLEW.pdfにて閲覧可能。参考訳: http://www.mofo.jp/topics/legal-updates/tlcb/20100722.html

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ジョルダン イース
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本稿は一般的なもので、ここに含まれる情報はあらゆる事案に適用されるものではなく、また個別の事案に対する具体的な法的アドバイスを提供するものでもありません。

A Divided SEC Issues Final Dodd-Frank Whistleblower Program Rules

By Jordan Eth, Randall Fons, and Justin Hoogs

May 25, 2011  over a month after their scheduled release date the Securities and Exchange Commission met and adopted in a 3-2 vote the much-anticipated final rules implementing the new whistleblower program established as part of the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ("Dodd-Frank" or the "Act") enacted in July 2010.[1] In adopting the final rules, the SEC "gave a nod" in the direction of providing incentives for individuals to report possible violations of the securities laws first to their employers, rather than or before reporting to the SEC. However, the final rules continue to provide substantial financial incentives for individuals to report directly to the SEC and bypass a company's internal compliance process. The new rules will take effect sixty days after their publication in the Federal Register.

The SEC released and sought comment on proposed implementing rules in November 2010.[2] According to the SEC, the proposed rules attempted to balance the agency's desire to maximize the submission of high-quality tips with an acknowledgement that the whistleblower program should not (1) undermine companies' existing compliance, legal, audit, and similar processes already in place to prevent and resolve misconduct, or (2) invite submissions from compliance personnel or other individuals responsible for preventing and reporting misconduct. Over the last several months, the SEC received more than 240 comment letters and approximately 1,300 letters regarding the proposed rules.

Many commentators believed that the proposed rules did not go far enough in requiring or promoting whistleblowers' use of companies' internal compliance systems. Others argued that mandating internal reporting would dissuade whistleblowers from coming forward. While the SEC acknowledged that internal compliance programs were vital to the prevention and detection of securities violations, the final rules allow whistleblowers to report concerns directly to the SEC, without the need to alert the company of those concerns.

Addressing this point at today's meeting, SEC Chairman Mary Schapiro explained that "incentivizing rather than requiring internal reporting is more likely to encourage a strong internal compliance culture." She believes the "final recommendations strikes the correct balance a balance between encouraging whistleblowers to pursue the route of internal compliance when appropriate while providing them the option of heading directly to the SEC."

KEY CHANGES TO THE WHISTLEBLOWER INCENTIVE PROVISIONS AND RULES

Dodd-Frank amended the Securities Exchange Act of 1934 by adding Section 21F: Securities Whistleblower Incentives and Protection, which requires the SEC to pay a bounty to one or more whistleblowers who voluntarily provide original information that results in the successful prosecution of a federal court or administrative action in which the SEC obtains monetary sanctions over $1 million. Whistleblowers who provide information must receive a bounty of between ten and thirty percent of the monetary sanctions. The bounty can be based on amounts collected in both SEC and "related actions," which include judicial or administrative actions brought by the U.S. Department of Justice, a state attorney general in a criminal case, a self-regulatory organization, or other government agency. This "bounty" payment to individuals has been widely viewed, and criticized, as a significant incentive for individuals to report possible securities law violations directly to the SEC, thereby ignoring internal compliance policies and procedures.

Incentivizing Internal Reporting. In introducing the final rules, Chairman Schapiro explained that the Commission understood the concerns expressed about companies' internal compliance programs, and stated that, as a result of those concerns, the final rules expand the incentives for whistleblowers to report possible violations of the federal securities laws internally. In an effort to accommodate companies' interests, the Chairman explained that the final rules provide the following new incentives:

  • When determining the size of a bounty, the SEC may pay larger awards to whistleblowers who report a possible violation through internal compliance processes before providing information to the SEC, and smaller awards to whistleblowers who obstruct or interfere with internal compliance policies and reporting procedures;
  • Whistleblowers can receive a bounty for reporting information internally when the company subsequently self-reports the possible violation discovered as a result of whistleblowers' internally reported information; whistleblowers would then be given credit by the SEC for all of the information self-reported to the SEC by the company; and
  • Whistleblower reports to the SEC relate back to the date whistleblowers reported a possible violation internally, as long as the whistleblowers contact the SEC within 120 days of the internal report (this grace period was 90 days under the proposed rules)

Not all of the Commissioners were in agreement, however. In dissenting to the rules, Commissioner Troy Paredes commented at the meeting that he "do[es] not think that the final rule[s] adequately preserve[] the important role that corporate compliance programs serve in ensuring that the law is complied with and that other misbehavior is deterred."

Expanding Whistleblower Eligibility. The final rules allow more whistleblowers to qualify for bounties. For example, whistleblowers can now collect a bounty for information provided to the SEC even after the government begins an investigation and requests information from the whistleblower's employer. Only if the government requests information directly from the whistleblower or anyone representing the whistleblower will the whistleblower be deemed ineligible for a bounty. In addition, while virtually any state authority's request for information from whistleblowers would have disqualified them from collecting a bounty under the old rules, the new rules provide that only a request from state attorneys general or securities regulators would serve as a disqualification if made in connection with an investigation, inspection, or examination.

The final rules further broadened the criteria for "information" that qualifies whistleblowers for a bounty by including information that causes the SEC to reopen closed investigations or pursue a new line of inquiry in existing investigations. Also, whistleblowers who report information regarding an ongoing investigation that is "critical" to its success may also be eligible for a bounty. The final rules also clarify that information need only relate to a "possible" violation of the federal securities laws that "has occurred, is ongoing, or is about to occur." Commissioner Paredes expressed concern that allowing whistleblowers to "merely . . . allege that a violation is ‘possible' to enjoy the prospect of an outsize bounty risks spurring an excessive flow of lower-quality tips to the Commission."

Finally, the rules create new exceptions for attorneys, auditors, and internal compliance and similar personnel to receive bounties as whistleblowers. Attorneys, for example, can now qualify as whistleblowers where disclosure of information learned in connection with the legal representation of a client is otherwise waived or if disclosure is permissible pursuant to the SEC's attorney conduct rules, applicable state statutes, or local bar rules. Auditors and internal compliance and similar personnel can now qualify as whistleblowers when they have a "reasonable basis to believe" that (1) disclosure is necessary to prevent their company from engaging in conduct "likely to cause substantial injury to the financial interest or property of the [company] or investors"; (2) the company is engaging in conduct that will impede an investigation of the misconduct; or (3) at least 120 days have elapsed since information was provided to the company's audit committee, chief legal officer, chief compliance officer, or similar responsible persons or governance bodies.

KEY CHANGES TO THE WHISTLEBLOWER PROTECTION PROVISIONS AND RULES

In addition to the incentive provisions, Dodd-Frank significantly enhances whistleblower protections. The Act prohibits employers from discharging, demoting, suspending, threatening, harassing, or otherwise discriminating against whistleblowers who provide information to enforcement authorities. Dodd-Frank also creates a private right of action for employees who experience retaliation as a result of "any lawful act done by the whistleblower [] (i) in providing information to the [SEC] in accordance with [the incentive provisions]; (ii) in initiating, testifying in, or assisting in any investigation or judicial or administrative action of the [SEC] based upon or related to such information; or (iii) in making disclosures that are required or protected" under the Sarbanes-Oxley Act, the Exchange Act, and "any other law, rule, or regulation subject to the jurisdiction of the [SEC]."

The final rules make clear that the availability of whistleblower protections does not depend on an ultimate adjudication, finding, or conclusion that the concerns identified by the whistleblower constitute a violation of the securities laws. Indeed, the anti-retaliation protections are available to whistleblowers who possess a "reasonable belief that the information [they are] providing relates to a possible securities law violation . . . that has occurred, is ongoing, or is about to occur." Commissioner Elisse Walter commented on the importance of "encourage[ing] potential sources of information to come forward" and stated that to do so the final rules must "assure[] those who fear for their jobs, their livelihood and their families' welfare that they have an avenue to come directly to the government."

IMPLICATIONS AND NEXT STEPS FOR COMPANIES

In her remarks today, Chairman Schapiro noted the "impact" of the Dodd-Frank whistleblower program to date and how tips "have saved [the SEC] weeks of investigation time." In addition to receiving a "high volume of tips and complaints," she said that "the quality of the tips [the SEC has] received has been better since [Dodd-Frank] became law" and that she "expect[s] this trend to continue." The SEC also noted that it has fully staffed its new Whistleblower Office in the Division of Enforcement, and has had its $450 million Investor Protection Fund fully funded to begin paying whistleblowers. As a result, the SEC appears ready to aggressively pursue this new initiative.

There is little doubt that the new whistleblower program will result in increased SEC enforcement activity. But it is likely that the program, especially as now structured, will also cause an uptick in tips and complaints being provided to companies' internal compliance programs and hotlines. As a result, companies should review and update their compliance and ethics programs to ensure their programs allow them to identify, investigate, and handle possible misconduct quickly and effectively. In investigating or reviewing whistleblower tips or concerns, companies should be aware that their actions, both before and after the information is received, may well be reviewed by the SEC with the benefit of hindsight. As a result, a plan of action for dealing with tips or concerns must be well-designed and effective.

Companies should also reinforce the message to employees that adherence to the securities laws is a consistent and core value, and that concerns will be taken seriously. Experience with other statutes suggests that whistleblowers are often employees who raised concerns internally and felt that issues were not adequately addressed by their employers.

When an SEC investigation is instituted, a company is often in for a long and difficult period. Understanding how to deal with whistleblowers and the concerns they raise can minimize the disruption and expense that begins when the SEC enforcement division comes calling.

FOOTNOTES

[1] See Implementation of the Whistleblower Provisions of Section 21F of the Securities Exchange Act of 1934, Exchange Act Release No. 34-64545 (May 25, 2011), available at http://www.sec.gov/rules/final/2011/34-64545.pdf.
[2] For a summary of the proposed rules, please see our Client Alert from November 4, 2010, available at http://www.mofo.com//files//Uploads/Images/101104-Dodd-Frank-Whistleblower.pdf; and for a summary of Dodd-Frank's whistleblower provisions and its effect on FCPA enforcement, please see our Client Alert from July 21, 2010, available at
http://www.mofo.com/files/Uploads/Images/100721SLEW.pdf.

Because of the generality of this update, the information provided herein may not be applicable in all situations and should not be acted upon without specific legal advice based on particular situations.

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