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2012. 12.03

【ニュースレター】 長年期待されていたFCPA指針をDOJとSECが発表 - 「手引き」により一部明らかになったが、曖昧な点が残る

マックス・オルソン クレイグ I. セルニカ ルイーズ・ストゥープ ダニエル P. レヴィソン
ジャック・ロンデン スティーブン E. コマー 寺澤 幸裕 矢倉 千栄


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Please click here for English version.

(参考訳)

執筆者 ポール T. フリードマン/D. アンソニー・ロドリゲス/ルティ・スミスライン

はじめに

米国司法省(「DOJ」)と米国証券取引委員会(「SEC」)から、海外腐敗行為防止法(「FCPA」)の遵守および執行に関する指針が漸く発表された。

この指針がグローバル企業が日々直面する難しい問題に対する万能薬となるわけではないが、120頁にわたる「米国海外腐敗行為防止法の手引き(A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act)」(「手引き」)は貴重な資料であることが分かるであろう。この手引きは、情報が総合的に編纂されるとともに原則がまとめられたものであり、「役員室から備品室に至るまで」役立つものである。

また、この手引きには通常直面する問題に対する規制当局の見解が示されている。(言うまでもなく)企業は、その業務・状況に関するケースバイケースの事実関係に基づきFCPAを遵守していかなければならないことが強調されているとはいえ、そのように規制当局の見解が示されたこと自体貴重である。しかしながら、経済界が求めている抜本的な改革については指針に述べられていないので、連邦議会で確実に法令改正が行われるよう更なる努力がなされるであろう。

背景

FCPAは1977年に成立しているが、絶対的な規制力を有するようになったのはここ数年であり、その間にFCPAの執行はDOJやSECの最優先事項となってきている。規制当局は(総額数十億ドルにも及ぶ)史上最高額の罰金を科しており、懲役刑を受けた者もいる。先週、司法次官補Lanny A. Breuerが、DOJの積極的なFCPA執行は第一期オバマ大統領政権の「代表的な功績」であると高く評価した。Breuer氏はまた、汚職との闘いは「現代の主要な闘争」のひとつであると述べた。

グローバル企業は、FCPAの遵守に熱心に取り組むと同時に、曖昧なグレーゾーンを明確化し、確実にするよう求めてきた。経済界や連邦議会の議員は、過度な規制を阻止するため改革が必要であるとしている。

これに関連して、Breuer氏とSECの法執行部長Robert Khuzami氏は、昨年、DOJとSECがFCPAに関する指針を発表する予定であることを公表した。この1年で、DOJおよびSECの各関係者は、数回にわたり、指針は積極的な執行を抑制するものとはならない旨述べた。実際、手引きは約束どおり発表されたが、同手引きには規制当局が積極的な執行から手を引くことを示すような部分はない。手引きでは、FCPAの執行はDOJとSECの「継続優先事項」であるとされ、「断固たる執行」が約されている。

指針の要点

「外国公務員 (foreign official)」とは誰を、「外国政府機関 (foreign instrumentality)」とは何を指すのか

FCPAは、「外国公務員」への支払・支払の申出を禁じている。「外国公務員」の定義には、外国政府の部局・機関に勤務する者が含まれる。外国公務員とはどのような者を指すのかという点は、コンプライアンス・プログラムを策定するうえで極めて重要な問題となってきた。これは法廷で争われている問題であり、裁判所は、ある者が外国公務員に該当するか否か判断するにあたり数多くの要因に目を向けている。

手引きでは、外国公務員はその階級にかかわらずFCPAの適用を受けるという規制当局の長年の方針が再確認され、DOJとSECは「外国政府の部局・機関の職員」に対して支払われた賄賂を基に「手続に従って引き続き」訴訟を「提起していく」ことが示されている。指針には、明確なルールは定められていないが、多くの要因が挙げられており、この問題を検討してきた裁判所が明確に示している内容が反映されている。

とりわけ、指針には、「実務上、株式の過半数を政府が所有または支配していない事業体が政府機関とみなされる可能性は低い。」と述べられている。しかしながらそのうえで、政府が「実質的な支配権」(拒否権や業務支配権等)を有する場合には、政府の所有持分が少数の事業体であっても政府機関とみなされる可能性があると記載されている。これは初めて耳にすることではなく、この問題に関する規制当局の従来の見解を反映したものである。とはいえ、これをもって、現実に生じる各事実関係に固有の曖昧さが事実上取り除かれるわけではない。

贈り物および接待

FCPA上、良いホストまたはゲスト足ることと、「有価物」の贈与または申出とは何かということとの関係は難しい。一方では、DOJとSECは、一定の金額以下であれば贈り物または接待を行っても執行手続の対象とはしないという点について細かいルールを公表することには消極的である。他方では、単に贈り物の金額または接待費が少額であれば、それだけで執行手続を行わないものとしている(また、執行手続を行わないと述べている)。

指針は、「ささやかな贈り物または敬意もしくは感謝のしるしが、ビジネスにおいて互いに対する敬意を表す方法として相応しい場合も多くある」と認めている。規制当局によれば、「FCPAは贈答を禁じている」のではなく、「賄賂の支払(贈り物を装ったものを含む)を禁じている」ということである。指針では、細かいルールは一切採用されていないが、展示会ブースでの宣伝用の資料や接待、展示会後の懇親会、高い地位にある外国公務員に対する結婚祝い等がすべてFCPAに基づき問題がない場合のシナリオを仮定を用いて説明している。指針では、贈り物や接待の目的に主眼が置かれている。贈答、特に現金の授受に関するテーマには引き続き細心の注意を払わなければならないが、これらの仮定を用いた説明は、一部、コンプライアンスを扱う多くの部門において日々生じる問題に対処するにあたり非常に有用な手引きとなり得る。

指針には、豪華なディナー、高級な贈り物、研修や視察とは関係のない通常では考えられない旅行等「不適切な出張・接待」の事例も記載されている。規制当局によれば、ささやかな贈り物について個別に罪に問われる可能性は低いが、組織的な贈収賄の一環として行われた場合は執行手続の対象となるということである。

「潤滑油」としての支払

FCPAは「業務を円滑化し、または迅速化する支払」を、同法に基づく責任から明示的に除外している。本指針では、これらの「潤滑油」としての支払と賄賂を区別する、(極めて明白とは言えないものの)よく知られたテスト(例えば、1回限りの、非裁量的な政府の行為を助長するためか、または当該支払が裁量的行為に影響を与えるなどして、事業を確保または維持するためであるかなど)に改めて言及している。手引きには、許可もしくは認可の取得、ビザの発給手続、査察の日程調整、警察の保護の取得、またはユーティリティサービス等の受注などにおいて「外国公務員が行う行為」が、「所定の政府の行為」として例示されている。また、文書整理担当者が「迅速に許可申請書を処理して受領印を押すこと」を確実にするための1回限りの少額の「潤滑油」としての支払や環境問題を片付けるための政府高官に対する「控えめな金銭の支払」の事例等も指針として記載されている。指針では前者が業務円滑化の支払といい、後者が贈賄とされている。

業務を円滑化または迅速化する支払を考察し、かかる支払のFCPAの適用除外を確認した後にもかかわらず、手引きでは、業務円滑化のための支払は多くの現地法、経済協力開発機構(OECD)の贈賄作業部会の勧告および英国贈収賄法などの他国の海外贈賄法に違反していると指摘している。

会社の責任対個人の責任の基準

手引きは、個人に対して課される刑事責任の基準が会社に対して課される場合の基準とは異なるとの規制当局の立場を繰返し述べている。FCPAは、個人については「故意に」行為したことを要するとしているが、会社の刑事責任または民事責任に「故意」の要件はない。規制当局によると、「故意」とは個人が、その行為が違法であることを概して知っていることを意味し、必ずしもFCPAに違反することを知っていることは意味しないとのことである。手引きには、規制当局が会社を訴追するか否かを検討する際、「故意」の要件を採用するとは述べられていないが、会社の刑事責任や民事責任が成立するためには「贈賄の意図の証拠」が必要であると指摘する。規制当局が何を「故意」と「贈賄の意図」との相違とするかは触れらていない。

関連項目で、指針は、「故意に目をつぶること」または「意識的な回避」(すなわち、「現実逃避(head-in-the-sand)」)のアプローチ[1]がみられるとき、被告はFCPA違反の責任を負う可能性があるという裁判所の判断を支持している。

親会社・子会社の責任

手引きは、子会社によるFCPAの贈収賄禁止規定違反および帳簿・記録保管規定違反に対する親会社の責任を扱っている。

とりわけ、規制当局は子会社による贈収賄禁止規定違反の責任を親会社が常に負うと主張してはいないが、手引きでは親会社の責任が認められ得ない状況が記載されている。

手引きによると、親会社が子会社に賄賂を支払うよう指図した場合、または他の方法により贈賄スキームに直接参加した場合、直接の責任を負うことが指針となっている。しかし、親会社がそうした措置を講じたのではない場合、手引きは、「従来の代理の原則」が、子会社の行為について親会社が責任を負い得るか否かの判断となるとしている。規制当局は、代理の基本的な特性として「支配」を挙げる。親会社の支配を評価するにあたり、SECとDOJは、一般的な場面と特定の取引の場面において親会社が子会社の行為を知っていたか、およびこれを指図したかを探り、形式的関係性および「親会社と子会社がどのように現実に相互作用しているかの実情」を評価する。代理の関係がある場合、親会社は子会社従業員が行った贈賄の責任を負う。

手引きは、「発行会社」(便宜上、米国で株式またはADR(米国預託証書)の取引が行われている会社をいう。)は、「海外子会社および合弁パートナーを含む、発行会社の支配下にある子会社または関連会社」がFCPAの会計に関する規定を遵守するよう確実を期す責任があるとしている。これは、遠隔地にある小規模子会社が会計規定に違反し、その不正会計が親会社の帳簿・記録に連結された場合、規制当局が親会社に対し当該会計規定に基づく民事責任を追及し続けることを示唆するものである。但し、親会社が子会社または関連会社の50%未満を所有している場合、親会社は、「少数持分を有する子会社または関連会社が、発行会社自身のFCPAに基づく義務内容に合致する内部会計管理制度を策定させ、これを維持させるよう最大限の努力を尽くすことのみ義務付けられる」。この「最大限の努力」を評価するにあたって、規制当局は、相対的な所有の程度、ならびに当該子会社または関連会社が所在する国の法令および実務慣行を含め、あらゆる事情を勘案する。

合併または買収後の承継人の責任

承継人の責任については、手引きは明確に次の2点を指針としている。すなわち、(1)会社が他の会社と合併し、または他の会社を買収した場合、承継会社は、被承継会社の責任(FCPAに基づく責任を含む)を引き受けること、および(2)承継会社の責任は、合併・買収以前に存在しなかった場合、何ら責任を生じるものではないこと、である。また、買収会社は、買収前の行為に全く関与しなかったとしても、被承継会社の行為について責任を負うと判断され得るという長年にわたる規制当局の執行に対する立場を明確に示す一方で、FCPAに基づく責任は遡及的に適用することはできないことも認めている。したがって、買収会社は、従前はFCPAの管轄に服していなかった会社の行為について責任を負うと判断されることはない。

手引きはまた、不正行為が取引実行後も継続する場合、買収会社は継続的なFCPA違反として、承継人の責任の原理に基づく責任というよりも、買収会社が直接の責任を問われる可能性があることを強調している。さらに手引きは、会社が可能な限り買収前の総合的なデューディリジェンスを行い、被買収会社を買収会社のコンプライアンス・プログラムに統合するなど、即座に買収後の改善策を実施することを奨励するという、最近の執行行為およびDOJ Opinion Releasesに改めて言及している。被買収会社で明らかにされるFCPA違反を自主的に開示する買収会社に対しては、潜在的に有利な情状酌量事由となることも数回にわたって指摘している。

コンプライアンス・プログラムに関する標準の策定

予想されたとおり、この指針では、FCPAがある特別に規定されたコンプライアンス手続を義務付けている、あるいは、特定の種類のコンプライアンス・プログラムを採用していれば企業は免責されるといった言及はなされていない。実際には、「DOJおよびSECはコンプライアンス・プログラムに関する形式的要件は定めない」とし、具体的なコンプライアンス手続の策定を明確に否定している。規制当局は、コンプライアンス・プログラムが適格に企図され、誠実に適用され、かつ、機能しているか否かを審査するなど、「コンプライアンス・プログラムを評価するにあたっては、常識に照らし、かつ、実践的なアプローチを適用する」と明確に宣言している。したがって、DOCとSECの見解によれば、企業が「自社特有のニーズや状況に適した統制制度」を構築し、これを維持する上で、「柔軟性(flexibility)」が認められていることになる。更に注目すべきは、FCPAに定める責任に対抗する積極的抗弁となり得るような、「適正な」手順があることを、この指針が認めていない点であろう。

規制当局は、自社の製品やサービスの性質、それら製品やサービスがどの様に市場に投入されているか、自社の従業員の性質、規制の度合い、政府との関係性の深さ、汚職のリスクが高い国々での事業の規模を考慮するなど、自社の事業に合わせたコンプライアンス・プログラムを策定するよう、企業に要請している。この手引きでは、「金融サービス会社にはメーカーとは異なる内部統制制度を構築・採用するよう求められるのと同様」、自社の事業が高い汚職リスクに晒されている場合には、かかるリスクが低い企業とは異なる統制制度を構築すべきであるとしている。

この手引きは、「有効なコンプライアンス・プログラムの特徴」として、以下を含む事項を挙げている。すなわち、(1)「会社トップの理念」や腐敗行為防止の方針が明確に示され、導入されていること、(2)行動規範のほか、贈賄の防止や検知を目的とした全社的な方針や手順が明確かつ適用可能であること、(3)コンプライアンスの監視と実行が可能な権限とリソースを有し、組織を監督する責務を担う上級執行役が指名されていること、(4)低リスクの地域に不要な時間と労力を費やし、結果、リスクの高い地域の監視が疎かになることを防止するためのリスク評価体制が実践されていること、(5)研修の実施や速やかに助言を求められる体制の整備、(6)コンプライアンス・プログラムを実行し、強化するためのインセンティブや規律の利用、(7)代理人、コンサルタントおよび販売業者の維持および協働における注意義務、(8)ホットラインの設置および信頼できる内部調査、(9)コンプライアンス・プログラムの検証と改善、(10)買収相手先の調査および買収契約クローズ後のコンプライアンス・プログラムへの「速やかな」組み込み、などである。

同指針の中でDOJとSECは、100%有効なコンプライアンス・プログラムは存在し得ないことを認識しており、「企業に完全主義(standard of perfection)を義務付けようとしているわけではない」と述べている。規制当局はまた、状況次第では、たとえ自社が構築したコンプライアンス・プログラムによって、捜査対象となる様な、ある特定のFCPA違反行為を阻止することができなかったとしても、執行手続を採らない、または罰金を減額するなど、コンプライアンス・プログラムを構築した企業(の努力)を何らかの形で評価することが検討される可能性もあるとコメントしている。

自己申告

FCPAに違反する行為を検知した、またはその疑いが持たれた際に、これを自己申告すべきか、またどの段階で報告すべきかは、複雑かつ繊細な判断である。規制当局はこれまでにも、企業による自己申告は奨励され、そうした捜査協力は企業にとっての便益にも繋がるものであると、繰り返し言及してきた。この指針では、「FCPA関連事件をどう決着させるのが適切かを判断するにあたり、DOJとSECはともに、捜査協力や救済努力に加えて、自己申告を特に重視する」と強調されている。

DOJは、「大半の捜査においては、検察は任意の開示、捜査協力など、起訴に至るまでに企業が採った行動、また、起訴を検討するにあたっては(企業の)救済努力を考慮することが相当である」とコメントしている。DOJはまた、弁護士・依頼者間の秘匿特権または職務活動の成果の権利を放棄するか否かをもとに組織の捜査協力を評価することはできないとしつつも、捜査の根底を成す関連事実を企業が開示したか否かをもとに、これを評価することは可能であるとしている。SECも同様に、自己申告など、捜査に協力した企業に対してSECが減免措置を採るか否か、また減免措置を採るとすればどの様な場合かに関して言及した既存のステイトメントを引用し、その上で、企業の捜査協力に対する評価・効果は、執行手続を講じないというものから罰金の軽減にまで幅広い可能性があるとした。そうした意味で同手引きは、規制当局が繰り返してきた自己申告の奨励、また、自己申告をすれば当該企業にとって便益に繋がるとする見解を、単にそのまま繰り返したに過ぎない。

訴追の断念

訴追の断念、すなわち、企業または個人に対して執行手続を行わないとする決定がなされるケースについて、より完全な形での開示を要請する声に対し、本手引きは以下の3点を挙げ、これに応えている。第一に、DOJは従来、同省が起訴を断念した事案に関する非公開情報については、当事者の同意なく、これを開示しないことを方針に掲げているとした。DOJは、「極めて例外的な状況」として、ある個人のみを起訴し、同人の雇主は起訴しなかったという事実を開示した事例があったことを明らかにした。第二に、「FCPA違反が疑われる企業の訴追をDOJが断念したケースが、過去2年間だけで数十件に上った」ことが、この手引きの中で明らかにされた。訴追を断念した事件の件数に関して、DOJからの何らかの発表を実務家が耳にするのは、これが初めてのことである。第三に、訴追が断念された6件の事例が匿名情報としてこの手引きの中で挙げられているが、いずれも違反行為を止めさせるべく企業が速やかに対策を講じ、内部調査や自主的な報告(自己申告)によって決着したという特徴が見られる。

総括

手引きは画期的なものであるとは言えない。規制当局が今後、FCPAの定める責任に対する拡大的な解釈を改める兆候は見られない。本手引きはまた、「明確なルール」を求める声に十分に対応したものであるとも言い難い。

それでも、この手引きが役立つことは確かである。この手引きは、判例や法解釈が著しく不足している領域に、幾らか明確さをもたらすことになろう。セーフハーバーが策定されることはなかったものの、どの様な状況にあれば、FCPAに定める責任を問われ得る深刻なリスクを回避することができるかを、この手引きは明確にしている。

FCPAの執行上の諸問題において、この手引きが規制当局のスタンスを決定づける明確な指針になったとは考えにくい。それでも、これが明確さや予測可能性の改善に向けた一歩となったことは間違いない。

脚注

[1] さらなる考察については、Paul T. Friedman and Ruti Smithline「Is "Conscious Avoidance" Sufficient to Establish Knowledge under the FCPA? Depends Which Court You Ask.」 Client Alert (2012年1月4日)参照。(日本語参考訳:「意識的な回避」はFCPA上の認識を成立させるに足るか?-それはどの裁判所に判断をゆだねるかによる

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本稿は一般的なもので、ここに含まれる情報はあらゆる事案に適用されるものではなく、また個別の事案に対する具体的な法的アドバイスを提供するものでもありません。

DOJ and SEC Issue Long Anticipated FCPA Guidance
"Resource Guide" Sheds Some Light, but Gray Areas Remain

By Paul T. Friedman, D. Anthony Rodriguez, and Ruti Smithline

INTRODUCTION

At long last, the United States Department of Justice ("DOJ") and the Securities and Exchange Commission ("SEC") released their guidance on Foreign Corrupt Practices Act ("FCPA") compliance and enforcement issues.

The guidance is not a panacea for the difficult issues that global companies navigate on a daily basis, but the 120-page A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act (the "Resource Guide") will prove to be a valuable resource. It provides a one stop compilation of information and distillation of principles that will be helpful "from the board room to the supply room."

The guidance presents the views of the regulators on commonly encountered issues. That in itself is valuable, even though it emphasizes (of course) that companies must approach FCPA compliance based on the particular facts of their operations and circumstances. But the guidance does not deliver any of the fundamental reform that the business community has been seeking, likely setting the stage for further attempts to secure statutory reform from Congress.

BACKGROUND

The FCPA has been on the books since 1977, but it has matured into a regulatory juggernaut over the past several years, during which FCPA enforcement has been a top priority of the DOJ and the SEC. The regulators have secured record fines (amounting to billions of dollars) and people have gone to prison. Just last week, Assistant Attorney General Lanny A. Breuer heralded the DOJ's aggressive FCPA enforcement as a "signature achievement" of President Obama's first term. Mr. Breuer noted that the battle against corruption is one of the "main struggles of our time."

Global businesses have worked hard to comply with the FCPA, while at the same time expressing a desire for clarity and certainty in gray areas. The business community and members of Congress have suggested that reform is needed to curb regulatory excesses.

In this context, Mr. Breuer and the SEC's Director of the Division of Enforcement, Robert Khuzami, announced last year that their agencies would issue guidance about the FCPA. Over the past year, both of these officials have stated several times that the guidance will not represent a retrenchment from aggressive enforcement. Indeed, the Resource Guide delivers on that promise and shows no indication that regulators intend to retreat. The Resource Guide calls FCPA enforcement a "continuing priority" of both agencies and promises "robust enforcement."

KEY POINTS IN THE GUIDANCE

Who is a "foreign official" and what is a "foreign instrumentality"

The FCPA prohibits payments or offers of payments to "foreign officials." The definition of "foreign official" includes those who work for an agency or instrumentality of a foreign government. Who qualifies as a foreign official has been a pivotal issue in designing compliance programs. As the issue has been litigated, courts have looked at a host of factors in determining whether a person is a foreign official.

The Resource Guide reaffirms the regulators' longstanding policy that the FCPA applies to government foreign officials irrespective of rank, and notes that the DOJ and SEC "continue to regularly bring" cases based on bribes paid to "employees of agencies and instrumentalities of foreign governments." The guidance does not set any bright line rules, but instead refers to a long list of factors, mirroring those articulated by the courts that have considered the issue.

Notably, the guidance states that "as a practical matter, an entity is unlikely to qualify as an instrumentality if a government does not own or control a majority of its shares." But the guidance then notes that there can be circumstances in which an entity with minority government ownership would qualify as an instrumentality if the government had "substantial control," such as veto power and operational control. This is not news; it is a reflection of the regulators' views on this issue to date. But it provides no meaningful relief from the fact-specific ambiguities presented in real life.

Gifts and hospitality

The relationship between being a good host or a good guest and what constitutes giving or offering "anything of value" under the FCPA has been an uneasy one. On the one hand, the DOJ and the SEC have refused to announce a de minimis rule that they will not bring enforcement actions based on the giving or providing of gifts or hospitality below a certain value. On the other, they have not brought (and have said they will not bring) enforcement actions based solely on small gifts or modest hospitality expenses.

The guidance recognizes that "[a] small gift or token of esteem or gratitude is often an appropriate way for business people to display respect for each other." The regulators state that "[t]he FCPA does not prohibit gift-giving," but instead "prohibits the payment of bribes, including those disguised as gifts." The guidance does not adopt any de minimis rule, but includes hypotheticals that describe scenarios in which promotional materials and hospitality at a trade show booth, rounds of drinks after the trade show, and a wedding gift to a senior foreign official all could pass muster under the FCPA. The guidance focuses on the purpose of the gift or entertainment. These hypotheticals could turn out to be some of the most useful guidance for day-to-day matters in many compliance departments, though the topic of gift-giving, particularly of cash, should continue to receive careful attention.

The guidance also includes examples of "improper travel and entertainment," such as lavish dinners, luxury gifts, and exotic trips unrelated to training or inspection visits. The regulators also note that small gifts individually are not likely to be prosecuted, but would be subject to enforcement action if they are part of systemic bribery.

"Grease" payments

The FCPA expressly excludes "facilitating or expediting payments" from liability. The guidance repeats the well-known (if less than crystal-clear) tests for distinguishing between one of these "grease" payments and a bribe, e.g., whether the payment is to further one-time, non-discretionary, government action, or to secure or retain business, such as by influencing discretionary acts. The Resource Guide includes examples of "routine government action," such as obtaining permits or licenses, processing visas, scheduling inspections, obtaining police protection, or obtaining utility service. The guidance also provides a hypothetical involving a one-time, small, "grease" payment to ensure that a file clerk "files and stamps permit applications expeditiously" and a "modest cash payment" to a high-ranking government official to make an environmental issue go away. The guidance terms the former a facilitating payment and the latter a bribe.

After discussing facilitating and expediting payments, and affirming the FCPA's exclusion for these payments, the Resource Guide nonetheless notes that facilitation payments violate many local laws, the recommendations of the Organisation for Economic Co-operation and Development's Working Group on Bribery, and other countries' foreign bribery laws, such as the UK Bribery Act.

The standard for corporate liability v. individual liability

The guidance reiterates the regulators' position that there is a different standard for imposing criminal liability on an individual as compared to a company. The FCPA states that an individual must have acted "willfully," but there is no "willful" requirement for corporate criminal or civil liability. "Willful," say the regulators, means that the individual knows generally that his or her conduct is unlawful, not necessarily that it violates the FCPA. The guidance does not state that the regulators will apply a "willful" requirement in considering whether to prosecute a company. However, the guidance notes that "proof of corrupt intent" is required to establish corporate criminal or civil liability. What the regulators see as the difference between "willful" and "corrupt intent" goes unsaid.

On a related topic, the guidance endorses the court rulings that a defendant can be liable for violating the FCPA when he or she showed "willful blindness or "conscious avoidance"i.e., the "head-in-the-sand" approach.[1]

Parent-subsidiary liability

The guidance addresses parent liability for a subsidiary's violation of the FCPA's anti-bribery provisions and for violation of the books and records provisions.

Notably, the regulators do not assert that a parent is always liable for its subsidiary's violation of the anti-bribery provisions. The guidance, does not, however, describe situations in which a parent can never be held liable.

According to the guidance, where a parent directed the subsidiary to pay bribes or otherwise participated directly in the scheme, it has direct liability. But if the parent did not take those steps, then the Resource Guide states that "traditional agency principles" determine whether the parent may be liable for its subsidiary's conduct. The regulators describe "control" as the fundamental characteristic of agency. In evaluating the parent's control, the SEC and DOJ will look for the parent's knowledge and direction of the subsidiary's actions in general and in the context of the specific transaction, evaluating both the formal relationship and the "practical realities of how the parent and subsidiary actually interact." If there is an agency relationship, then the parent will be liable for bribery committed by the subsidiary's employees.

The guidance states that an "issuer" (for simplicity, described here as a company whose stock or ADRs trade in the U.S.) is responsible for ensuring that "subsidiaries or affiliates under its control, including foreign subsidiaries and joint venture partners," comply with the FCPA's accounting provisions. This signals that the regulators will continue to pursue parent corporations for civil liability under the accounting provisions when a small subsidiary in a distant land violates the accounting provisions and the false accounting is consolidated into the parent's books and records. However, where a parent company owns less than 50% of a subsidiary or affiliate, the parent "is only required to use its best efforts to cause the minority-owned subsidiary or affiliate to devise and maintain a system of internal accounting controls consistent with the issuer's own obligations under the FCPA." In evaluating those "best efforts," the regulators will take into account all circumstances, including the relative degree of ownership and the laws and practices of the country in which the subsidiary or affiliate is located.

Successor liability after a merger or acquisition

In the area of successor liability, the guidance makes two clear pronouncements: (1) when a company merges with or acquires another company, the successor company assumes the predecessor company's liabilities, including FCPA liability; and (2) successor liability does not create liability where none existed before. The guidance articulates the regulators' long-standing enforcement position that an acquiring company can be held liable for the acts of its predecessor even if the acquiring company may have had no involvement in the pre-acquisition conduct. The guidance also recognizes, however, that FCPA liability cannot be applied retroactively. Therefore, an acquiring company cannot be held liable for the conduct of a company that was not previously subject to the FCPA's jurisdiction.

The guidance also emphasizes that, in cases where the improper conduct continues post-closing, the acquiring company may have direct liabilityrather than liability under the theory of successor liabilityfor the continuing FCPA violations. The guidance also echoes recent enforcement actions and DOJ Opinion Releases in this area that encourage companies to conduct comprehensive pre-acquisition due diligence to the extent possible and to implement swift post acquisition remediation, including integration of the acquired company into the acquiring company's compliance program. The guidance also notes, several times, the potential upside to an acquiring company that voluntarily discloses FCPA violations that it uncovers at the acquired company.

Setting standards for compliance programs

As expected, the guidance does not state that the FCPA requires a particular set of compliance processes, or that adopting a particular type of program will immunize a company from liability. Indeed, the regulators expressly disclaim doing so, stating "DOJ and SEC have no formulaic requirements regarding compliance programs." The regulators state that they "employ a common-sense and pragmatic approach to evaluating compliance programs," inquiring whether the program is well designed, is applied in good faith, and does it work. Thus, according to the DOJ and SEC, companies have "flexibility" to create and maintain "a system of controls that is appropriate to their particular needs and circumstances." Notably, the guidance also does not adopt the existence of "adequate" procedures as an affirmative defense to FCPA liability.

The regulators call for companies to tailor their compliance programs to their business, such as by factoring in the nature of their products and services, how those products and services get to market, the nature of its work force, the degree of regulation, the extent of its government interaction, and the degree to which it operates in countries with a high risk of corruption. The Resource Guide states that businesses exposed to a high risk of corruption will have different controls than a company that faces a low risk, "just as a financial services company would be expected to devise and employ different internal controls than a manufacturer."

The Resource Guide lists "hallmarks of effective compliance programs," including (1) the "tone at the top" and clearly articulated and implemented anti-corruption policies; (2) a clear and readily available code of conduct and company-wide policies and procedures to prevent and detect bribery; (3) a senior executive who is responsible for overseeing an organization that has the autonomy and resources with which to monitor and enforce compliance; (4) risk assessment practices that prevent unnecessary expenditures of time and effort on low-risk areas to the detriment of monitoring high-risk areas; (5) training and access to immediate advice; (6) the use of incentives and discipline to enforce and strengthen the compliance program; (7) diligence in retaining and working with agents, consultants, and distributors; (8) hotlines and reliable internal investigations; (9) testing and improvement of compliance programs; and (10) diligence in investigating acquisition targets and in incorporating them into the compliance program "promptly" after the acquisition closes.

The guidance states that DOJ and the SEC understand that no compliance program can be 100% effective and that "they do not hold companies to a standard of perfection." The regulators also note that there could be situations in which they "may otherwise seek to reward a company for its program, even when that program did not prevent the particular underlying FCPA violation that gave rise to the investigation," i.e., by not bringing an enforcement action or by adjusting the penalty downward.

Self-reporting

Whether and when to self-report a known or suspected FCPA violation is a complex and nuanced decision. The regulators have stated repeatedly that they encourage companies to self-report and that such cooperation results in benefits. The guidance emphasizes that "both DOJ and SEC place a high premium on self-reporting, along with cooperation and remedial efforts, in determining the appropriate resolution of FCPA matters."

The DOJ notes that "in many investigations it will be appropriate for a prosecutor to consider a corporation's pre-indictment conduct, including voluntary disclosure, cooperation, and remediation in determining whether to seek an indictment." The DOJ also notes that it cannot assess an organization's cooperation based on whether the company waived attorney-client privilege or work product protections, but can do so based on whether the company disclosed the relevant facts underlying an investigation. The SEC likewise cites existing statements about whether and when the SEC grants leniency to companies for cooperating in investigations, such as by self-reporting, and states that credit for cooperation by companies may range from taking no enforcement action to reduced sanctions. In this respect, the guidance merely echoes the regulators' repeated endorsements of self-reporting and their statements that doing so could benefit the reporting company.

Declinations

The guidance responds to the calls for fuller disclosure of declinationsdecisions not to take enforcement action against an individual or companyby doing three things. First, the DOJ notes that it has a long-standing policy not to provide, without the party's consent, non-public information about matters that it has declined to prosecute. The DOJ noted that there have been "rare circumstances" in which it prosecuted an individual but disclosed that it was not also prosecuting his or her employer. Second, the guidance discloses that "in the past two years alone, the DOJ has declined several dozen cases against companies where potential FCPA violations were alleged." This is the first time that practitioners have ever learned from the DOJ something about the number of declinations. Third, the guidance lists six anonymized examples of declinations, all of which featured companies that had taken immediate action to stop the misconduct, completed thorough internal investigations, and self reported.

CONCLUSION

The Resource Guide is not groundbreaking. There is no sign of the regulators retreating from their expansive views of liability under the FCPA. It does little to address the calls for bright-line rules.

Nonetheless, the guidance is helpful. The guidance provides some clarity in an area that is greatly lacking in precedent or judicial interpretation. Without creating safe harbors, the guidance clarifies circumstances that do not pose significant danger of FCPA liability.

The guidance is far from the last word on the constellation of issues in FCPA enforcement. But it is a step forward towards greater clarity and predictability.

FOOTNOTE

[1] For further discussion, see Paul T. Friedman and Ruti Smithline, Is "Conscious Avoidance" Sufficient to Establish Knowledge under the FCPA? Depends Which Court You Ask., Client Alert (Jan. 4, 2012).

Because of the generality of this update, the information provided herein may not be applicable in all situations and should not be acted upon without specific legal advice based on particular situations. Prior results do not guarantee a similar outcome.

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