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2013. 03.29

【ニュースレター】 刑事犯罪としての贈賄に関する新たな解釈で明らかとなった中国の腐敗防止への新たな重点的取り組み

マックス・オルソン クレイグ I. セルニカ ルイーズ・ストゥープ ダニエル P. レヴィソン
スティーブン E. コマー 寺澤 幸裕 矢倉 千栄


PDF版こちら
Please click here for English version.

(参考訳)

執筆者 シェリー・イン/ティモシー W. ブレークリー
ダニエル P. レヴィソン/カルヴィン・ジン
リンダ・レーン/ジェシカ・ロバーツ

中国共産党(「共産党」)が2012年11月に第18回全国人民代表大会を召集して以来約3ヶ月間、共産党の新指導者ら(今回指名を受けた共産党総書記兼次期国家主席である習近平氏も含む。)は、腐敗行為に立ち向かう重要な政策目標を繰り返し強調している。習氏は、共産党政権を引き継いでからの発言で、腐敗は「党の崩壊と国家の破綻」[1]を招くおそれがあると警告し、腐敗防止への取り組みは、「蝿」も「虎」(下級公務員および上級公務員を表している。)も標的とする必要があることを強調している[2]

この主題と足並みを揃える形で、共産党中央委員会の政治局および中央軍事委員会は公務員のための仰々しい花飾りや贅沢な宴会のような慣行を制限する規定を新たに設けた[3]。また、最近、中国国営新華社通信は、旧正月休暇を前に、中国のラジオ局およびテレビ局は、時計、金貨などの高価な贈答品の広告を禁じられることになったと報じ[4]人民日報さえもバレンタインデーは一部の党員の間で不正行為や腐敗の機会となっていると警告した[5]。Weibo(新浪微博)のマイクロブログの4億人のユーザーを含む、急増する中国のブログやQQ(腾讯QQ)のインスタントメッセージングサービスによる無数の交信によりしばしば配信される腐敗関連の話題は、非常に注目を集めており、西側諸国および中国の報道機関で長い間中心的なものとなっている[6]

中国における腐敗への取り組みは、最近、特に公の注目を浴びるようになってはいるものの、中国の刑法が長い間にわたって政府官僚による贈賄及び収賄の双方を処罰してきたという事実を見過ごすべきではない。しかしながら、贈賄の罪に重点を置いた今般の新たな解釈は、中国の腐敗防止への取り組みにとりわけ有意な効果を発揮する可能性がある。

2012年12月26日、最高人民法院および最高人民検察院は、「贈賄に係る刑事事件処理における法令の具体的適用に関する問題の解釈」(「本解釈」)を公表した(2013年1月1日発効)。本解釈は、贈賄とその処罰に関する中国刑法の多くの重要な用語および諸問題に改めて言及するとともに、これらをさらに明確化している。

「贈賄」の定義における「不正な利益」の範囲の拡大

刑法において贈賄の罪は、収賄の罪と異なる扱いとなっている。刑法第389条は、個人の「贈賄」行為を不正な利益を受けることを目的として、金銭または財物を公務員に提供することと定義する。本解釈は、贈賄の罪に関する次の用語を再確認するだけでなく、その範囲を拡大している。

  • 「不正な利益」とは、法律、行政上の規制、規則もしくは政策に違反して得られる利益、または法律、行政上の規制、規則、政策もしくは業界の規範に違反する方法により公務員が援助もしくは円滑化を提供するよう要求することにより得られる利益をいう。さらに、本解釈において初めて、経済活動または労務管理行為に関連して衡平・公平の原則に違反する方法により競争上の優位を求めることもまた、「不正な利益を求める」行為とみなされることが定められた。
  • 不正な利益を受けることを目的として、公務員に対し10,000人民元相当以上の金銭または財物を提供した者は公務員に対する贈賄罪で有罪とする[7]
  • 贈賄の額の算定にあたり、複数の賄賂が合算される(但し、過去に有罪判決を受けた賄賂を除く)。

罰則の明確化

中国の刑法では、個人による公務員への贈賄に対する罰則は、有責性の度合いによって厳しさが異なる。具体的には、同法第390条で次のように定められている。

  • 贈賄罪を犯した者は、1月以上5年以下の有期懲役に処する。
  • 情状が重大である場合、または国の利益に重大な損害を受けさせた場合には、5年以上10年以下の有期懲役に処する。
  • 情状が特別に重大である場合には、10年以上の有期懲役または無期懲役に処するものとし、財産没収を併科することができる。

本解釈により初めて、以下に挙げる情状のいずれかが「重大」と見做されることが明確化された。

  • 贈賄の金額が200,000人民元以上、1,000,000人民元未満である場合。
  • 贈賄の金額が100,000人民元以上、200,000人民元未満であり、過去に以下の贈賄を行った場合。
    • 3名以上の者への贈賄
    • 違法行為により得た利益による贈賄
    • 食品、医薬品、製造物の安全性または環境など、公衆衛生または公共財産の安全性を脅かすものに関連する諸事項を監督・管理する責任を負う公務員への贈賄
    • 行政による法の執行または裁判官による裁判を妨げることになる、行政または司法当局の公務員への贈賄
  • その他重大な情状。

直接的経済損失が1,000,000人民元を超える場合、国の利益に重大な損害を与えたものと見做される。

本解釈はまた、以下の情状のいずれかの場合に、「特別に重大」と見做されることを初めて明確化した。

  • 贈賄の金額が1,000,000人民元以上の場合。
  • 贈賄の金額が500,000人民元以上、1,000,000人民元未満であり、過去に以下の贈賄を行った場合。
    • 3名以上の者への贈賄
    • 違法行為により得た利益による贈賄
    • 食品、医薬品、製造物の安全性または環境など、公衆衛生または公共財産の安全性を脅かすものに関連する諸事項を監督・管理する責任を負う公務員への贈賄
    • 行政による法の執行または裁判官による裁判を妨げることになる、行政または司法当局の公務員への贈賄
  • 5,000,000人民元以上の直接的損害をもたらした贈賄。
  • その他特別に重大な情状。

不正な利益を求める行為自体が犯罪を構成する場合、その罪は贈賄の罪との併合罪となり、量刑判断においてこれら二つの犯罪は科刑上一罪と見做される。

また、贈賄により不正に取得した財産は、直ちに没収の対象となり、または被害者に返還される。営業許可、資格、昇進など、贈賄により不正に取得した財産以外の利得について、本解釈は関係当局が適用法令に基づき処分するよう定めている。例えば、他の政府当局が、該当する行政罰を科すことと並行して、さらに不正に取得した利得、許可または資格の剥奪、取消または無効の措置を取ることができる。

自認に対する減免(リニエンシー制度)

本解釈では、一般的なリニエンシー規定が、贈賄の罪にも適用されることが確認された。贈賄を行った者が、訴追前に自白し、その自白が対応する収賄の罪の発見につながった場合、刑の減免を受けることができる。また、贈賄の罪を犯した者が起訴され、その後に真実を自白した場合、減刑を受けることができる。贈賄を行った者が法人であり、当該法人または当該法人の責任者が訴追前に自白した場合、当該法人および当該責任者は双方とも、刑の減免を受けることができる。

執行の影響

中国の司法・立法双方の当局が共同で本解釈を公表したことは、一方では、贈賄に対する中国刑法の執行を効率化し、強化する方針を示唆するものと考えられる。他方、本解釈、または新たに公布された文民規定および軍部規定が贈収賄[慣行]や公務員の日々の職務遂行に有意な影響を及ぼすかは、今後の動向を見守る必要がある。一つの腐敗事件が広く公に報じられ、草の根レベルでのリブログ(他記事を引用したブログ投稿)により政治問題へと発展する前に、司法当局が独立して本解釈を実行できるか否かが、一つの試金石となろう。また、本解釈の実行により、賄賂を受け取った要職レベルの政府高官が更迭された事実が明らかになれば、本解釈の執行をより如実に物語る証左となろう。本解釈は明らかに収賄ではなく、贈賄を対象としており、これは贈収賄事件をより厳格に追及するという中国当局の意思だけでなく、一般市民がこれまで以上に政治腐敗に対する撲滅作戦の影響をまともに受ける可能性を示唆するものと考えることができる。

最後に、本記事の執筆に関し協力していただいたAmanda TreleavenとJing Buに感謝の意を表したい。

脚注

[1] Jaime A. FlorCruz、Corruption as China's Top Priority、CNN (2013年1月7日) (http://edition.cnn.com/2013/01/06/world/asia/florcruz-china-corruption)を参照。

[2] An Baijie、Xi Jinping vows 'power within cage of regulations'、 China Daily (2013年1月23日) (http://www.chinadaily.com.cn/china/2013-01/23/content_16157933.htm)を参照。

[3] Hannah Beach、China's Anti-Corruption Toolkit: No Flowers, Expensive Booze, or ‘Empty Talk'、 Time (2012年12月26日) (http://world.time.com/2012/12/26/Chinas-anti-corruption-toolkit-no-flowers-expensive-booze-or-empty-talk/)を参照。

[4] China bans ads for pricey gifts in anti-corruption push、 Reuters (2013年2月6日) (http://www.reuters.com/article/2013/02/06/us-china-tv-corruption-idUSBRE91505N20130206)を参照。

[5] Xu Donghuan、People's Daily denounces Valentine's Day ‘debauchery of decadent cadres'、 The South China Morning Post (2013年2月13日) (http://www.scmp.com/news/china/article/1149676/peoples-daily-denounces-valentines-day-debauchery-decadent-cadres)を参照。

[6] 例えば以下を参照。China Ex-Housing Official Probed for Corruption、Xinhua Reports、Bloomberg News (2013年1月5日)(http://www.bloomberg.com/news/2013-01-05/china-ex-housing-official-probed-for-corruption-xinhua-reports.html)(河南省鄭州市の前住宅局職員の近親が数棟の邸宅を所有しているとの内部告発者のブログ投稿により迅速に捜査が開始され、その家族が合計29棟の家屋を所有していることが明らかとなった); Jonathan Kaiman、Chinese anti-corruption drive nets official with 47 mistresses、The Guardian (2013年1月5日)(http://www.guardian.co.uk/world/2013/jan/05/chinese-corruption-crackdown)(ブログ投稿で雲南省の党書記が10台のSUVを購入していると非難された); Andrew Jacobs、Chinese Officials Find Misbehavior Now Carries Cost, The New York Times (2012年12月25日)(http://www.nytimes.com/2012/12/26/world/asia/corrupt-chinese-officials-draw-unusual-publicity.html?pagewanted=all)(新疆ウイグル自治区の公安省局長が愛人2人に警察への就職を斡旋し、公金で賃借するアパートを提供したとネット上で非難された後同局長は解任された); William Wan、China's new leaders discuss fight against corruption, but some are skeptical of action、 The Washington Post (2012年12月28日)(http://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/chinas-new-leaders-focus-on-fighting-corruption/2012/12/27/9953e00a-4f77-11e2-950a-7863a013264b_story.html)(ブログ投稿がきっかけで、750万ドルの賄賂を受けたとして、地方公務員に執行猶予付死刑判決が出た); Party officials are urged to come clean about their wealth, The Economist (2012年12月8日) (http://www.economist.com/news/china/21567947-party-officials-are-urged-come-clean-about-their-wealth-life-and-death-struggle)(中国の国営通信新華社が「驚異的な」マイクロブログを「腐敗公務員の免れ得ない輪なわ」と述べた)。

[7] 本解釈は、最高人民検察院が1999年および2000年に公表した2つの解釈に記載された刑事責任に対する次の非金銭的誘因については触れていない。(i) 3名以上の公務員に対して贈賄が行われた場合、(ii) 賄賂の目的が違法な利益の確保にある場合、(iii) 共産党もしくは政府の指導者、司法官または行政当局の法執行官に対して贈賄が行われた場合、または(iv) 賄賂が国益もしくは公益に深刻な損害をもたらす場合。

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本稿は一般的なもので、ここに含まれる情報はあらゆる事案に適用されるものではなく、また個別の事案に対する具体的な法的アドバイスを提供するものでもありません。

China's Renewed Focus on Anti-Corruption Efforts Highlighted by a New Interpretation on Criminal Offense of Paying Bribes

By Sherry Xiaowei Yin, Timothy W. Blakely, Daniel P. Levison, and Calvin Mingyi Jin

In the three months since the Communist Party of China (the "CPC") convened its 18th National Congress in November 2012, the CPC's new leaders, including newly appointed CPC General Secretary and China's incoming president Xi Jinping, repeatedly have emphasized the important policy goal of combatting corruption. In several speeches since Mr. Xi took over the reins of the CPC, he cautioned that corruption could lead to "the collapse of the Party and the downfall of the state,"[1] and has stressed that anti-corruption efforts need to target both "flies" and "tigers," meaning both low and senior level officials.[2]

In keeping with this theme, new regulations from the Political Bureau of the CPC Central Committee and the Central Military Commission have restricted practices such as ostentatious floral displays and luxury banquets for officials.[3] More recently, the Xinhua state news agency reported in advance of the Spring Festival holiday that Chinese radio and television stations were to ban advertisements for expensive gifts such as watches and gold coins,[4] and the People's Daily even warned that Valentine's Day had become an opportunity for fraud and corruption among some party members.[5] High-profile stories of corruptionoften fed by the burgeoning Chinese blogosphere, including 400 million users of Weibo's microblog and countless exchanges over QQ's instant messaging servicehave become mainstays in both Western and Chinese media outlets.[6]

This recent public emphasis on fighting corruption in China should not overlook the fact that China's Criminal Law long has penalized both giving and receiving bribes by government officials. Now, however, new interpretation regarding China's criminal prohibition on paying bribes may prove to be particularly important in China's effort to combat corruption.

On December 26, 2012, the Supreme People's Court and Supreme People's Procuratorate issued the Interpretation on Issues Concerning the Specific Application of Laws in Handling Criminal Cases of Paying Bribes (the "Interpretation"), which took effect on January 1, 2013. The Interpretation reiterates and further clarifies a number of key terms and issues under the Criminal Law of China with respect to paying bribes and punishment of this crime.

EXPANDING "IMPROPER BENEFITS" UNDER THE DEFINITION OF "PAYING BRIBES"

The Criminal Law treats the crime of payment of bribes differently from that of receiving bribes. Article 389 of the Criminal Law defines individuals' "paying bribes" as giving money or property to any government official for the purpose of seeking an improper benefit. The Interpretation reconfirms and enlarges the following terms on a crime of paying bribes, including that:

  • "Improper benefit" refers to any benefit obtained through a violation of any law, administrative regulation, rule or policy, or demanding that a government official provide assistance or facilitation in a way that violates any law, administrative regulation, rule, policy or industrial norm. In addition, for the first time, the Interpretation provides that seeking competitive advantage in a way that violates the principle of equity and fairness in connection with economic activities or personnel management activities shall also be deemed as "seeking improper benefit."
  • Whoever, for the purpose of seeking an improper benefit, gives money or property worth RMB10,000 or more to any government official shall be guilty of bribing government officials.[7]
  • In calculating the amount of bribes paid, multiple bribes shall be aggregated (excluding previously adjudicated bribes).

CLARIFICATION ON PENALTIES

Under the Criminal Law, the severity of punishment of individuals for bribing government officials depends on the degree of culpability. Specifically, according to Article 390:

  • Payment of bribes is punishable by imprisonment of one month to five years.
  • If the circumstances are severe or if severe damage has been caused to the interests of the State, punishment is increased to between 5 and 10 years of imprisonment.
  • If the circumstances are extraordinarily severe, the defendant is subject to imprisonment of more than 10 years or life imprisonment and all of his/her property may also be confiscated.

The Interpretation for the first time clarifies that any of the following circumstances shall be deemed as "severe":

  • The amount of bribes paid is greater than or equal to RMB200,000, but less than RMB1 million.
  • The amount of bribes paid is greater than or equal to RMB100,000, but less than RMB200,000, and the defendant has paid bribes:
    • to three or more people;
    • using the proceeds of illegal activity;
    • to government officials who are responsible for supervising and administering matters in relation to food, pharmaceuticals, manufacturing safety or the environment, etc. that endanger public health or the security of public property; or
    • to a government official at a judicial or administrative authority, thereby interfering with administrative law enforcement and judicial justice.
  • Other severe circumstances.

Severe damages shall be deemed to have been caused to the interests of the State if the direct economic losses are more than RMB1,000,000.

The Interpretation also for the first time clarifies that any of the following circumstances shall be deemed as "extraordinarily severe":

  • The bribe amounts to RMB1,000,000 or more.
  • The bribe is greater than or equal to RMB500,000, but less than RMB1,000,000, and the defendant has paid bribes:
    • to three or more people;
    • using the proceeds of illegal activity;
    • to government officials who are responsible for supervising and administering matters in relation to food, pharmaceuticals, manufacturing safety or the environment, etc. that endanger public health or the security of public property; or
    • to a judicial or administrative authority, thereby interfering with administrative law enforcement and judicial justice.
  • The bribe has caused direct damages which amount to RMB5,000,000 or more.
  • Other extraordinarily severe circumstances.

If an activity in the pursuit of an improper benefit itself constitutes a crime, such crime shall be combined with the bribery charge and those two crimes are considered together in determining the sentence.

Further, improperly obtained property derived from paying bribes shall be immediately subject to forfeiture or returned to an aggrieved party. With respect to improperly obtained benefits other than property derived from bribery, such as operating licenses, qualifications or job promotions, the Interpretation recommends that relevant authorities take actions according to applicable laws and regulations. For example, other governmental authorities may further seize, cancel or revoke such benefits, licenses or qualifications along with imposing applicable administrative penalties.

LENIENCY FOR ACKNOWLEDGMENT OF RESPONSIBILITY

The Interpretation has confirmed that the general leniency rules apply to the crime of paying bribes. A briber may be excused from or receive a reduced punishment if he/she voluntarily confesses before being prosecuted, and if such a confession leads to the successful discovery of the corresponding crime of receiving bribes. A briber who has been prosecuted and later confesses truthfully to his or her crimes may be sentenced with lighter punishment. If the briber is an entity, and the entity or the person responsible for the entity confesses before being prosecuted, the entity and the responsible person may receive a lighter punishment or be excused from punishment altogether.

IMPLICATIONS FOR ENFORCEMENT

On one hand, the joint issuance of the Interpretation by China's judicial and legislative entities signals intent to streamline and intensify enforcement of China's Criminal Law against bribery. On the other hand, it remains to be seen whether the Interpretationor the newly issued civilian and military regulationswill have a significant effect on the giving and receiving of bribes and the day-to-day conduct of government officials. One test will be whether judicial authorities independently act to enforce the Interpretation before an incident of corruption has been so widely reported and re-blogged at the grassroots level that it becomes politically charged. A second and more telling test would be the dismissal of a high level official revealed through enforcement of the Interpretation to have accepted bribes. Significantly, the Interpretation addresses the paying but not the receipt of bribes, which can be interpreted both as representing China's intention to more vigorously pursue instances of bribery as well as an indication that private individuals may increasingly bear the brunt of the campaign against government graft.
The authors would like to express their appreciation to Amanda Treleaven and Jing Bu for their assistance with this article.

FOOTNOTES

[1] See Jaime A. FlorCruz, Corruption as China's Top Priority, CNN (Jan. 7, 2013), http://edition.cnn.com/2013/01/06/world/asia/florcruz-china-corruption.

[2] See An Baijie, Xi Jinping vows 'power within cage of regulations', China Daily (Jan. 23, 2013), available at http://www.chinadaily.com.cn/china/2013-01/23/content_16157933.htm.

[3] See Hannah Beach, China's Anti-Corruption Toolkit: No Flowers, Expensive Booze, or ‘Empty Talk', Time (Dec. 26, 2012), available at http://world.time.com/2012/12/26/Chinas-anti-corruption-toolkit-no-flowers-expensive-booze-or-empty-talk/.

[4] See China bans ads for pricey gifts in anti-corruption push, Reuters (Feb. 6, 2013), available at http://www.reuters.com/article/2013/02/06/us-china-tv-corruption-idUSBRE91505N20130206.

[5] See Xu Donghuan, People's Daily denounces Valentine's Day ‘debauchery of decadent cadres', The South China Morning Post (Feb. 13, 2013), available at http://www.scmp.com/news/china/article/1149676/peoples-daily-denounces-valentines-day-debauchery-decadent-cadres.

[6] See, e.g., China Ex-Housing Official Probed for Corruption, Xinhua Reports, Bloomberg News (Jan. 5, 2013), available at http://www.bloomberg.com/news/2013-01-05/china-ex-housing-official-probed-for-corruption-xinhua-reports.html (a whistle-blower's blog post reporting that the immediate family of a former housing official in Zhengzhou City, Henan Province, owned several residences quickly led officials to initiate an investigation that uncovered that the family owned a total of 29 houses); Jonathan Kaiman, Chinese anti-corruption drive nets official with 47 mistresses, The Guardian (Jan. 5, 2013), available at http://www.guardian.co.uk/world/2013/jan/05/chinese-corruption-crackdown (blog post accused party secretary from Yunnan province of purchasing 10 SUVs); Andrew Jacobs, Chinese Officials Find Misbehavior Now Carries Cost, The New York Times (Dec. 25, 2012), available at http://www.nytimes.com/2012/12/26/world/asia/corrupt-chinese-officials-draw-unusual-publicity.html?pagewanted=all (head of Public Security Bureau in the Xinjiang region removed from his post after being accused online of arranging for police department jobs for two mistresses and housing them in an apartment paid for by public funds); William Wan, China's new leaders discuss fight against corruption, but some are skeptical of action, The Washington Post (Dec. 28, 2012), available at http://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/chinas-new-leaders-focus-on-fighting-corruption/2012/12/27/9953e00a-4f77-11e2-950a-7863a013264b_story.html (online postings lead to a local official being given a suspended death sentence for accepting $7.5 million in bribes); Party officials are urged to come clean about their wealth, The Economist (Dec. 8, 2012), available at http://www.economist.com/news/china/21567947-party-officials-are-urged-come-clean-about-their-wealth-life-and-death-struggle (Xinhua, China's official news agency, describes "miraculous" microblogs as "an inescapable snare for corrupt officials.").

[7] The Interpretation is silent on the following non-monetary triggers for liability set forth in the two interpretations issued by the Supreme People's Procuratorate in 1999 and 2000, respectively, and whether any of them remain effective: (i) the bribe is paid to three or more government officials; (ii) the purpose of the bribe is to secure an illegitimate benefit; (iii) the bribe is paid to a Party or government leader, judicial official, or administrative law enforcement official; or (iv) the bribe results in severe damage to national or social interest.

Because of the generality of this update, the information provided herein may not be applicable in all situations and should not be acted upon without specific legal advice based on particular situations. Prior results do not guarantee a similar outcome.

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